Democracia y Regionalización
Un buen ejemplo de la necesidad de democratización es la necesaria transferencia de competencias y recursos del gobierno central a las municipalidades del país y la democratización efectiva de los propios gobiernos municipales. Esto implicaría varias cosas: 1) que hay claridad sobre el tipo de competencias de gobierno que están mejor ubicadas en los municipios que son el gobierno más cercano al Pueblo; 2) que se prepara a los municipios para ejercer tales competencias con efectividad 3) que la vida política municipal se democratiza tanto en sus instituciones como en sus procesos y 4) que se establecen sistemas inteligentes municipales para una buena fiscalidad, de modo que los municipios manejen sus presupuestos con corrección y atenidos al bien común y no al servicio de partidos, políticos y amigos de los políticos.
Voy a explicar con ejemplos cada uno de estos puntos para proseguir a proponer un modelo posible de regionalización para Puerto Rico, siguiendo la propuesta de la Escuela Graduada de Administración Pública, de unas Juntas Regionales dedicadas a pensar en políticas públicas regionales en pro de un desarrollo económico, social y cultural equilibrado entre los municipios que compongan cada una de las regiones.
La claridad sobre el tipo de competencias que deben trasladarse a los municipios solo podrá tenerse con responsabilidad cuando el Gobierno Central de Puerto Rico se plantee resolver esta gran pregunta propuesta por los autores Leonardo Santana Rabell y Mario Negrón Portillo en el Capítulo 1 del libro de la EGAP-AEELA sobre Reforma Gubernamental para Puerto Rico: ¿Cuáles son las funciones esenciales e indelegables que debe tener el Gobierno Central en un país como el nuestro? Una vez definidas esas funciones fundamentales e indelegables, todo lo demás se podrá delegar, con cierto orden y planificación, por supuesto, a los municipios, a empresas privadas, a las ONG o a las organizaciones comunitarias. En cuanto a la delegación a los municipios, es importante que las experiencias acumuladas por años en la gestión de la Oficina del Gobierno Central Sobre Asuntos Municipales se tomen en cuenta. Por lo tanto, esa oficina, con esfuerzo sincero —y más allá de líneas de partido— deberá plantearse la tarea de producir consensos sobre esos asuntos a delegarse adicionalmente a los municipios. Esto podrá hacerse en un sistema de varias velocidades, como se hace en la Unión Europea, según las diversas capacidades desarrolladas hasta el momento por cada municipio del País. Delegar más competencias a los municipios es saludable no solamente porque descongestiona al Gobierno Central de tareas que podría delegar, y lo hace menos burocrático y manejable —a la par que menos costoso— sino porque ya de por sí es una movida constructiva a favor de solidificar las simientes para una nueva democracia puertorriqueña. Es así porque coloca más cerca del Pueblo decisiones importantes de política pública y de la gestión pública. Para que esto se logre y adquiera ese significado democrático, sin embargo, es importante que se prepare a los municipios para ejercer esas competencias con efectividad. Ello conlleva el adiestrar al personal municipal en las nuevas funciones además de hacer procesos de reingeniería administrativa municipal, de modo que los presupuestos municipales y la fiscalidad se manejen más eficientemente, con el más estricto apego a los principios de la efectividad y de la eficiencia. Eficiencia siempre significa hacer más con menos, por lo tanto, las administraciones públicas deben recibir adiestramiento y el debido coaching por expertos para que se logren realmente esos objetivos. Los expertos en buenas finanzas están aquí mismo y son puertorriqueños, no necesitamos que venga ningún tipo de junta o de expertos estadounidenses a hacer un trabajo para el cual hay muchísimos puertorriqueños muy bien capacitados.
Los alcaldes y demás personal municipal deben decidirse a trabajar por el Pueblo y la democracia y dejar atrás todo tipo de malas prácticas diseñadas en el pasado para unos pocos lucrarse del servicio público o favorecer familiares, amigos o empresas donantes a las campañas de los partidos. Pero aunque ellos fallen, los gobiernos municipales deben tener sistemas inteligentes de control para hacer cada vez más difícil esas prácticas usuales de corrupción. La tecnología en eso nos favorece. Es cuestión de saberla poner a punto para estructurar esos sistemas inteligentes de control.
Además, de eso, por supuesto, las municipalidades necesitan democratizarse tanto en instituciones como en procesos. Es un total contrasentido que con una ley de municipios autónomos que requiere unas legislaturas municipales más importantes y autónomas, se continúe la práctica antidemocrática de que los candidatos a las legislaturas municipales son una “plancha” política preparada y decidida por el candidato a alcalde de cada partido. Si bien es importante que el alcalde pueda asegurarse la confianza de algunos de los legisladores municipales, esto se puede lograr si se enmiendan las leyes electorales para otorgarles a los alcaldes la posibilidad de nombrar algunos de los candidatos a legisladores municipales. Todos los demás, la mayoría, deben ser seleccionados, en los municipios, por representantes legítimos de las comunidades o barrios principales de cada municipio. De esa manera, buena parte de las Asambleas o Legislaturas Municipales estarán integradas por líderes que tienen raíz en los barrios y comunidades del municipio. Eso le aportará al gobierno municipal conocimientos de primera mano sobre los problemas que afectan los barrios.
Por otra parte, hay procesos de democratización que deben estructurarse en esos nuevos municipios más autónomos y más competentes. Algunos ejemplos son: 1) establecer modelos colaborativos de discusión y deliberación sobre políticas públicas municipales con amplia participación de asociaciones del sector privado, delegados de cooperativas locales, académicos y otros profesionales con peritaje provenientes de las universidades de la zona, así como representantes de las ONG que colaboran con el gobierno municipal y delegados del liderato de las comunidades de barrio: 2) Establecer tiempos y modelos de información al Pueblo para garantizar la transparencia de las decisiones municipales; 3) el establecimiento de algún espacio para la participación de los ciudadanos en las decisiones relativas a partes del presupuesto (presupuestos participativos) y 4) establecer mecanismos públicos y obligatorios de rendición de cuentas al Pueblo, tanto por parte de los ejecutivos municipales (alcaldes) como por parte de las Legislaturas. Todas estas medidas democratizadoras no solo afianzarían la democracia local en Puerto Rico sino que minimizarían los riesgos de corrupción y de servicio al bien particular de sectores privilegiados, en lugar del debido servicio al bien común.
Finalmente, si todo esto se complementa con buenos sistemas tecnológicos inteligentes que restrinjan efectivamente lo que por sí solos pueden hacer los burócratas municipales o los alcaldes, tendremos administraciones municipales más limpias, más comprometidas con las verdaderas necesidades de los ciudadanos y más pulcras y éticas en todo lo relacionado con la fiscalidad municipal. Todas las cosas antedichas se pueden organizar con éxito si se cuenta con un gran plan estratégico para lograr eficacia, eficiencia y democracia en los gobiernos municipales. Y con un instrumento para facilitarlo mediante el esquema de regionalización del País por medio de Juntas Regionales de Política Pública que, como se señaló en el artículo anterior, no vienen a añadir burocracia ni instancias para que los políticos se repartan para fines propios los dineros del Pueblo, sino un cuerpo directivo, integrado por todos los alcaldes de cada región y otros representantes de diversos sectores regionales, con el fin de diseñar proyectos de desarrollo que tengan como norte una mayor integración de cada región y un mayor equilibrio socioeconómico entre todas las municipalidades que compongan cada una de las regiones establecidas.
Ya el nuevo Presidente de la Asociación de Alcaldes de Puerto Rico, José R. Román Abreu, ha demostrado mediante la cita de estadísticas del censo federal de Estados Unidos que Puerto Rico no tiene una cantidad excesiva de municipios. Por ejemplo Vermont con solo 626,299 habitantes tiene unos 280 gobiernos municipales, mientras que Puerto Rico con más de 3 millones de habitantes (3,195,153) tiene solo 78. (El Nuevo Día, martes 7 de mayo de 2019, pág. 38). No existe necesidad alguna de reducir o eliminar municipalidades en Puerto Rico. Tampoco existe base histórica o actual que justifique la división de Puerto Rico en condados, como pretende el Gobernador Rosselló en un intento de desnaturalizar el País y hacernos más similares a los estados de Estados Unidos. Aún allá estados como Connecticut y Rhode Island, no tienen condados sino solamente gobiernos municipales.
La regionalización puede ser también un instrumento de democratización y de gobernanza efectiva
Tal y como la propuso la Escuela Graduada de Administración Pública, y como la entiende este autor, la regionalización es también un medio o instrumento democratizador. Lo será se aplican al modelo los principios del modelo colaborativo de la gobernanza democrática. No son únicamente los alcaldes quienes habrían de colaborar en producir ideas interesantes de desarrollo económico, social y cultural para las regiones, un desarrollo más equilibrado entre los municipios que componen la región. Al aplicar el modelo colaborativo de la gobernanza, se corresponsabilizarían por el bien común regional, no solo los alcaldes y sus gobiernos municipales electos, sino que bajo su liderazgo, las Juntas Regionales propuestas por la EGAP pudieran convocar participación colaborativa de empresas privadas importantes de la región, de los expertos universitarios de las instituciones de educación superior de la región, de las principales ONGs de la zona así como de sectores cooperativistas y comunitarios que le darán mayor solidez democrática al trabajo realizado desde las Juntas Regionales. Ello no reduce para nada la importancia de los alcaldes electos ya que ellos serán quiénes se tomarán la iniciativa de elegir y convocar a los miembros de la sociedad civil que puedan aportar información, estadísticas e ideas, para ayudar a concebir los proyectos de mejoramiento regional. Las propias Juntas Regionales se convertirían así no solo en una instancia para la decisión de políticas públicas regionales, sino en un espacio público para la deliberación sobre opciones diversas de desarrollo regional.
No se debe olvidar que las Juntas Regionales tendrán solo un mínimo de apoyo administrativo y que la ejecución de los proyectos acordados se realizará por los municipios en que se decida ubicarán los proyectos. Esto a su vez justifica la transferencia de recursos desde el Gobierno Central hacia los municipios de modo que estos tengan los medios más adecuados para prestar servicios y realizar proyectos. Si el Gobierno Central les delega competencias, lo más justo y efectivo sería que algún porcentaje de los ingresos de cada municipio provenga de una distribución justa de recursos económicos del Gobierno Central. Aparte de ello los municipios podrán crear, como provee la ley, alianzas entre el gobierno municipal de un pueblo y empresas privadas ubicadas en ese mismo municipio, incluyendo las universidades de la región para aportar recursos y peritaje en la construcción de los nuevos proyectos regionales asignados a un municipio por la Junta Regional de la región de la cual ese municipio forma parte. Como se señaló en el artículo anterior, los municipios con menos recursos podrán recabar colaboración del municipio cabecera de la región o de otros municipios regionales interesados en la realización de cada proyecto. De esa manera, con un modelo colaborativo será más fácil enfrentar las limitaciones en recursos municipales, de modo que los proyectos no se detengan por falta de recursos en el municipio donde se ubicarán.
Al cabo de unas décadas con este sistema, se espera que, como ocurrió en Toronto, Canadá, y municipios aledaños, la región como tal no solo quede más y mejor unida e inter-relacionada sino que también muestre un desarrollo económico y social más equilibrado, beneficiándose de ello, sobre todo, los municipios más pequeños y con menores recursos propios. Si se logra una cultura política de pensamiento regional, sin embargo, los proyectos de avanzada económica, social o cultural, se verán como éxitos y recursos útiles para la región completa, como un todo. Un municipio pequeño puede beneficiarse de que un proyecto cultural se desarrolle en su suelo, por ejemplo, no solo por lo que aportará a la vida cultural y económica del municipio, sino también por lo que ese proyecto habrá de aportar a otros municipios de la región y a la región como totalidad que se desarrolla equilibradamente. Básicamente es cuestión de pensar regionalmente además de localmente, en forma tal que el nuevo pensamiento nos permita ver cómo cada proyecto nos beneficia a todos, independientemente de que su localización específica ubique en un municipio u otro de la misma región. La realización de festivales regionales en diversas épocas del año, no solo será un atractivo para el turismo interno e internacional hacia la región, y para la vida económica colectiva, sino que contribuiría también a la unificación e interacción entre los habitantes de cada región, además de contribuir a solidificar también nuestra identidad de Pueblo, nuestra identidad nacional.
Composición por municipios de las diversas regiones
Creo que se deben utilizar como guía, al definir la composición municipal de las regiones, otros criterios socio-económicos que vayan más allá del puro criterio de vecindad territorial o geográfica. Es por eso que voy a definir las regiones según criterios que van más allá de los que tradicionalmente ha usado la Junta de Planificación para hacerlo, ejercicios en los que ha primado el criterio geográfico. En ese sentido, mi presentación de una división posible en regiones —que no es sino una propuesta entre las muchas que podrían considerarse por nuestros gobiernos— va a ser diferente también de la incluida en el libro citado de la Escuela de Administración Pública de la UPR.
Puedo recurrir a un ejemplo concreto para que se entienda cómo definiré las regiones. No me parece lo más útil definir las regiones por sus solas características geográficas e incluir por ejemplo una “Región de la Montaña” o de la “Cordillera Central”. Tal región tendría siempre el problema de estar compuesta por municipios de variable extensión territorial pero donde abundarían los municipios menos ricos y desarrollados. No hace mucho sentido juntar a los más pobres con los más pobres. Influido por los éxitos logrados en la zona de Toronto, Canadá, pienso que el mejor modelo es el de juntar a una cabecera regional o municipio más rico y desarrollado económica, social y culturalmente, con municipios de desarrollo intermedio, pero también con municipios menos desarrollados de la montaña cuyos habitantes suelen fluir al municipio cabecera en busca de servicios o para el consumo de bienes tecnológicos o más modernos. El ejemplo que voy a ofrecer es el de la Región que he llamado Región del Sur. En mi concepción particular del desarrollo regional, esta región, por supuesto, debe estar presidida, como ciudad cabecera, por la municipalidad costera de Ponce, pero además de municipios de la costa aledaños a Ponce tales como Juana Díaz o Santa Isabel, deberá incluir municipios de la montaña como Adjuntas, cuyos habitantes se mueven naturalmente a Ponce para conseguir servicios médicos especializados, para ciertos consumos gastronómicos o para comprar en centros comerciales artículos más modernos y tecnológicos. Aunque hoy día servicios importantes como las sucursales bancarias se han establecido en municipios de la montaña como Adjuntas o Jayuya, no cabe duda de que la gente que habita tales municipios están acostumbrados a moverse a Ponce para asistir a eventos culturales o musicales, para realizar turismo interno o para hacer compras especiales. Además de su cercanía geográfica a la metrópoli sureña, el que tales municipalidades estén en una misma región junto a Ponce —y a otros municipios de desarrollo intermedio como lo es en el sur Coamo— puede ser racional y constructivo para que los municipios de la montaña aporten sus particularidades a la zona, pero también para que dichos municipios tengan oportunidad de relacionarse más y de emular procesos económico sociales o culturales exitosos que se hayan logrado en Ponce. Es un principio similar al que utilizamos en la educación para crear sub-grupos de aprendizaje que no estén compuestos o por los más adelantados aparte o los más relativamente atrasados aparte, sino integrando en un mismo grupo a estudiantes de mejor desempeño académico con los de un desempeño más limitado. De esa manera, los más adelantados aprenden al tener que explicarles a los menos adelantados ciertos conceptos y realidades, y los menos adelantados aprenden de escuchar lo que plantean y demuestran los más adelantados. Esto es algo que los estudios internacionales sobre educación de calidad mundial han demostrado que funciona. De la misma manera o con la misma lógica, las entidades municipales con menor desarrollo económico, social y cultural habrán de beneficiarse de interactuar más estrechamente con aquellas de mayor desarrollo. Por supuesto, la definición del mayor o menor desarrollo o adelanto de una municipalidad en particular es algo muy relativo y habría que definir claramente los criterios concretos para identificar los municipios de un tipo o del otro.
La realidad es que los patrones de consumo y las mejoras en las vías de comunicación (carreteras, puentes) han reducido grandemente las diferencias entre sectores rurales y urbanos en Puerto Rico. Muchos que habitan en una zona rural para propósitos de su vivienda, son parte activa del desarrollo urbano en una ciudad aledaña en la cual trabajan. Es como decir vivir en un barrio rural de Caguas pero trabajar en un empleo en San Juan o vivir en Adjuntas pero trabajar en Ponce. Aunque las situaciones son muy variables y complejas dependiendo de cuáles municipios en particular se observen, los ejemplos presentados proveen a los lectores una idea clara de qué principio está detrás de proponer regiones en donde se juntan municipios de la costa de tamaño pequeño o intermedio, municipios que son ciudades cabecera de una región y municipios más pequeños y alejados de la montaña. De esa manera las regiones no solo están más completas con diversas realidades sino que se puede estimular que los municipios más avanzados promuevan el desarrollo de los menos avanzados.
En la clasificación en 9 regiones diferentes de la totalidad de municipios del País que se presenta en la próxima sección, se verá que además se ha hecho un esfuerzo porque las regiones sean bastante compactas en una zona, pero al mismo tiempo tengan entre 7 y 10 municipios que entre todos poseen una población aceptable para una región. Para evitar regiones con demasiada población mi propuesta se separa de la de los profesores Leonardo Santana y Mario Negrón en el sentido de que divide la llamada “región o zona metropolitana” en dos. Con dos regiones diferentes, cada zona metropolitana tiene un número de habitantes no tan superior al de las demás regiones. Por otra parte, la Región Metropolitana 1, que corresponde a la zona metro de San Juan se ha extendido hacia el este hasta la municipalidad de Río Grande. Dadas las últimas evoluciones de modernidad y servicios, tanto Canóvanas como Río Grande se han aproximado a San Juan. En primer lugar, la Ruta 66 los ha acercado tanto física como sociológicamente. Además, tanto Canóvanas como Río Grande tienen centros comerciales muy modernos, incluso los llamados “outlets” de Canóvanas y Río Grande tiene la peculiaridad de tener instalaciones avanzadas para el turismo, que con lógica y planes adecuados se pueden conectar cada vez más al turismo que llega a San Juan. La Región Metropolitana II, es la que tiene como cabecera a Bayamón, incluye a Guaynabo y se extiende por sus linderos del oeste a Toa Alta y Toa Baja, los cuales se han convertido en suburbios de la zona metropolitana que encabeza Bayamón.
Explicados ya estos puntos de los aspectos más fundamentales del modelo regional que se propone, la última sección incluye una tabla o cuadro sinóptico con las diversas regiones y las municipalidades que podrían ser parte de ellas. Siempre habrá casos difíciles o más complejos. Por ejemplo, ¿hacia dónde fluye más la gente de Comerío cuando sale de su municipio, hacia Bayamón o hacia Caguas? Alguien que conozca bien el municipio del alcalde Josean Santiago podrá atestiguar que la gente de Comerío que vive más cercana a Bayamón suele fluir hacia Bayamón, pero la gente que vive más cercana a Caguas y a Cidra fluye hacia esos lugares en busca de trabajo o de ciertos servicios, o para hacer algunas compras, en lugar de hacerlo hacia Bayamón. Se ha colocado Comerío en la región metropolitana de Bayamón, por ser un pueblo de la montaña cercano a ella y porque, ahora mismo, antes de regionalizar, Comerío tiene un consorcio importante con el municipio de Bayamón. También necesitamos eso: acuerdos colaborativos entre municipios que crucen las líneas de partidos de modo que se pueda atender el bien común de todos sin importar el color político del alcalde del municipio.
Las regiones propuestas y sus municipios
En la tabla o Cuadro Sinóptico que se presenta a continuación están incluidas las 9 regiones propuestas para el País, con sus respectivos municipios, y se incluye además el número total de municipios para cada región, y la población proyectada para la región si estuviera integrada exactamente por esos municipios. Las proyecciones de población fueron trabajadas, con base en el censo, en el año 2013 por la Junta de Planificación, Programa de Planificación Económica y Social, Oficina del Censo. Para la selección de los municipios por región se consultaron también, para cada municipio, los datos socioeconómicos que ha recopilado la Oficina del Contralor y que están en la página web de dicha oficina.
Tabla o Cuadro Sinóptico de las Regiones Propuestas
Como se observa, las cabeceras de las diversas regiones son las ciudades más pobladas y desarrolladas de cada región: San Juan, Bayamón, Arecibo, Aguadilla, Mayagüez, Ponce, Guayama, Caguas y Humacao. Cada región cubre un número de municipios que están cercanos geográficamente a la cabecera y donde la gente suele interactuar socio-económicamente con esa cabecera. La región más pequeña es la Sur-Este con solo 6 municipios que incluyen a la cabecera, Guayama. La más grande en términos del número de municipios es la Región Centro-Sur con 11. La mayor parte de las regiones tienen entre 7 y 10 municipalidades. En términos de la población regional, es evidente que por la inclusión de San Juan, es esta zona metropolitana la que más población tendría en las proyecciones para 2020 con unos 645,042 habitantes. La segunda zona metropolitana propuesta la Región II de Bayamón se acerca con unos 571,443 habitantes. Esto demuestra que ambas regiones metropolitanas están más o menos bien seleccionadas en cuanto a los municipios que las componen. Entre ambas, la concentración poblacional es de una tercera parte de la población de todo el país: más de un millón de habitantes.
Mapa de Puerto Rico indicando las 9 Regiones Propuestas
La próxima región en tamaño poblacional es la Región Centro-Oriental que tiene a Caguas como su cabecera con más de 445,000 habitantes. Le siguen la Región Sur con más de 390,000, la Región con más de 365,000 habitantes y la Región de Aguadilla, la Nor-occidental, con cerca de 310,000 habitantes. En el oeste, a pesar de contar con un municipio más, la Región Oeste-Sur Oeste de Mayagüez se proyecta para 2020 con 273,469 habitantes. Finalmente, las dos regiones con menos habitantes y municipios (7 y 6 respectivamente) son la Región del Este con Humacao de cabecera y unos 154,013 habitantes y la Región Sureste, que tiene a Guayama de municipio cabecera con 152,723 habitantes. La similitud de sus poblaciones también sugiere una distribución adecuada de las municipalidades que las componen.
Este es el tipo de propuesta concreta que debe discutirse democráticamente con amplia participación de los diversos sectores importantes de nuestro país, y por supuesto, con amplia oportunidad para que ciudadanos de los diversos municipios puedan plantear enmiendas u objeciones. Sea como sea la discusión, la misma debe tomar el tiempo necesario para garantizar su amplitud y transparencia de modo que los ciudadanos puedan expresar sus opiniones. Esto sería el contrario diametral de lo que suelen hacer muchos de nuestros políticos a espaldas del Pueblo. Y, por supuesto, es algo más sensato y coherente que la propuesta que el Gobernador Rosselló sacó de su manga para seguir su campaña estadista: dividir la Isla en Condados y crear una instancia burocrática más en tiempos en que debiéramos estar racionalizando los procesos gubernamentales para hacerlos más efectivos, eficientes y más democráticos. Nuestros políticos no debieran pretender que participemos en sus elecciones espurias y faltas de verdadera democracia, si no han estado dispuestos a presentar algún aprecio a la democracia misma en su forma de enfrentar la situación actual del país, ni tampoco con el análisis frente al Pueblo mismo de las políticas públicas que se pretenden adoptar por el gobierno.
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El autor dedica este artículo a los profesores de Administración Pública ya jubilados: Leonardo Santana Rabell y Mario Negrón Portillo.