La ciudadanía en los procesos de descolonización tras la creación de las Naciones Unidas
Introducción
La dramática afirmación de que Puerto Rico es la colonia más antigua del Mundo con la que José Trías Monge tituló su famoso libro sobre nuestra condición de subordinación[i], aunque continúa siendo cierta, resulta insuficiente para reflejar la nueva etapa de nuestra relación con los Estados Unidos, que comenzó en verano de 2016 con la aprobación de PROMESA y las decisiones del Tribunal Supremo de los Estados Unidos y se ha agudizado tras el huracán María. Propongo denominar al período actual como la “era de la hipercolonia” o la “era de la colonia con esteroides”. Por esta razón, felicito a la Asociación Puertorriqueña de Historiadores por la atinada selección del tema Historia, colonialismo y represión en Puerto Rico: reescribiendo nuestro pasado para su vigesimoquinta Asamblea Anual y agradezco la invitación para formar parte de este panel inaugural. El objetivo de la reflexión que propone la APH desde la perspectiva histórica tiene que motivarnos a emprender la ineludible e inapelable tarea de descolonizar nuestra patria. Difiero de quienes piensan ilusionados que la crisis del ELA en la era de la hipercolonia resultará en el fin del colonialismo en Puerto Rico. Especialmente cuando somos testigos de cómo la relación de subordinación y dependencia es cada día más profunda y humillante.
Uno de los temas recurrentes en el debate sobre la descolonización de Puerto Rico es cómo se afectaría la ciudadanía estadounidense con un cambio en la relación jurídica con los Estados Unidos, particularmente bajo la independencia o la libre asociación. Quienes aspiramos a la libertad de nuestra patria no debemos despachar este asunto con ligereza, afirmando simplemente que con la soberanía vendrá la ciudadanía puertorriqueña y punto. El censo de 2010 evidenció que más de la mitad de nuestros compatriotas residen en la metrópoli[ii], a lo debe añadirse la masiva oleada migratoria luego del huracán María, cuyo número desconocemos aún con certeza, pero ronda en los cientos de miles. Somos un mismo pueblo en dos orillas, de cara a la zozobra colonial. Este no es un asunto secundario, sino una circunstancia fundamental sobre la cual deberá construirse cualquier proceso descolonizador legítimo. Recordemos que el pueblo es el sujeto del derecho a la libre determinación. No podemos argumentar por un lado que somos un solo pueblo y por el otro excluir a una porción significativa de éste del proceso para decidir nuestro destino político.
Luego de este necesario prólogo, vamos al tema que se me ha encomendado presentar. Conviene examinar cómo se ha manejado el asunto de la ciudadanía en los múltiples procesos de descolonización a partir de la creación de la Organización de las Naciones Unidas en 1945. En ocasiones discutimos la descolonización de Puerto Rico cómo si se tratase del único país que ha sufrido una situación colonial. Esta afirmación no aplica solamente al asunto de la ciudadanía, sino a múltiples aspectos del proceso de descolonización. A pesar de que cada caso tiene sus propias dinámicas y características, encontramos lecciones valiosas en las experiencias descolonizadoras de la segunda parte del siglo pasado. Las reflexiones que comparto hoy forman parte de una investigación en progreso que formará parte de un libro sobre el derecho internacional, la descolonización y Puerto Rico que confió será publicado a finales de este año.
Por restricciones del tiempo, limitaré el examen a dos aspectos. Primero, la ciudadanía en los casos de independencia, específicamente cómo los nuevos Estados y sus antiguas metrópolis permiten o no la doble ciudadanía. Segundo, la ciudadanía en los casos la libre asociación bajo dos modalidades que suelen confundirse en el debate. Una de ellas, como una de las formas descolonizadoras para los territorios no autónomos bajo el capítulo XI de la Carta de las Naciones Unidas, y la otra, la de los Estados que formaban parte del Fideicomiso de Territorios del Pacifico y los Tratados de Libre Asociación con los Estados Unidos.
Para efectos de esta discusión, el término ciudadanía designa la relación jurídica que un Estado otorga a las personas naturales o jurídicas con las que mantiene vínculos significativos. La ciudadanía está regulada principalmente a través del derecho interno de los Estados. En muchas partes del planeta este vínculo es conocido como nacionalidad, mientras que en Puerto Rico este término ha sido más utilizado en el contexto de la construcción de identidad de la nación puertorriqueña[iii]. La doble ciudadanía, también conocida como ciudadanía dual, implica que una persona mantiene a la misma vez la ciudadanía de dos Estados, con la posibilidad de ejercer los derechos que emanan de ambas.
Independencia y ciudadanía
Independientemente de los procesos de descolonización, somos testigos de cómo se ha replanteado el asunto de la doble ciudadanía a nivel global. Mientras que la doble ciudadanía era catalogada décadas atrás como un acto de “bigamia política” [iv], la adquisición de una segunda ciudadanía ha dejado de tener ese estigma de deslealtad. Varios factores han contribuido a este giro, como la globalización, el fin de la Guerra Fría, el reconocimiento de las complejidades en la definición de las lealtades, identidades y nacionalidad, y la existencia de un régimen internacional de protección de derechos humanos más efectivo[v]. Algunos de los cambios en la doble ciudadanía fueron evaluados por el Lcdo. Rubén Berrios Martínez en su ensayo del 2010 titulado “Nacionalidad, ciudadanía y nacionalidad dual: La ciudadanía americana y Puerto Rico”, cuya lectura recomiendo a quienes le interesen profundizar en este tema[vi].
La posibilidad de que una persona tenga doble ciudadanía dependerá de las políticas de ambos Estados, en este contexto, la antigua metrópolis y el Estado descolonizado. Veamos primero la perspectiva y las experiencias de los Estados que obtuvieron su independencia. En la mayoría de estos casos, dicho asunto culmina con el otorgamiento de la ciudadanía del nuevo Estado mediante su recién adoptada constitución o legislación. La decisión de permitir o no la doble ciudadanía responde a las dinámicas políticas, económicas y demográficas entre la metrópoli y la colonia, tanto en el periodo de dominación colonial, como posterior a la independencia.
Una parte importante de los procesos de descolonización fueron posibles a través de la lucha armada y la violencia, como respuesta legítima a la explotación colonial. Tales fueron los casos de Angola, Argelia y Vietnam. Otros procesos fluyeron de forma más armoniosa, como el de la independencia de las colonias británicas del Caribe. Las tensiones en el contexto colonial se traducirán en la desaprobación de los nuevos Estados a que su población tenga otra ciudadanía más allá de la propia. El sentido de afirmación de la recién obtenida soberanía es expresado a través del impedimento de la doble ciudadanía. A su vez, la exclusividad en la ciudadanía sirve como muestra de lealtad de los habitantes con el Estado recién constituido. La distinción entre ser una persona vinculada con la pasada potencia colonizadora y explotadora o ser parte de la nación recién liberada tiene su expresión jurídica en la negación de la doble ciudadanía.
Vamos a los hallazgos de nuestra investigación. Para este ejercicio, hemos analizado la experiencia de 85 Estados surgidos de la descolonización luego de 1945. La distribución geográfica de estos países muestra que la mayoría son africanos, seguidos por asiáticos y oceánicos, americanos y europeos. El Reino Unido y Francia fueron las potencias coloniales con más territorios que transitaron a la independencia. A principios del siglo XXI, la postura de estos países era mayoritariamente contra la doble ciudadanía. Un estudio realizado por el Departamento de Estado de los Estados Unidos en 2001[vii] arrojó lo siguiente: casi dos terceras partes, 56 de los 85 Estados no permitían la doble ciudadanía, mientras que 24 Estados la autorizaban, tres de ellos bajo ciertas condiciones. Cuando evaluamos la distribución geográfica de los 56 Estados que no consentían la doble ciudadanía eran predominantemente africanos (con 33), y asiáticos y oceánicos (con 19). Por otro lado, los Estados que lo autorizaban eran africanos (con doce), nueve americanos y dos asiáticos.
Sin embargo, la decisión de prohibir la doble ciudadanía ha cambiado significativamente y muchos de estos países han variado su postura[viii]. Esto es el resultado de que las tensiones relacionadas con la lucha por la independencia son disipadas, las relaciones de dominación económica poscolonial son reafirmadas y las poblaciones de sus habitantes en las antiguas metrópolis se convierten en un factor de peso económico y social para reevaluar la postura inicial sobre la doble ciudadanía. Ostentar la ciudadanía de la antigua metrópolis, que antes era considerado como un acto de traición a la patria de tal grado que conllevaba la pérdida de su ciudadanía, pierde el reproche jurídico y es legitimada.
Por ello, el panorama actual de la doble ciudadanía de estos Estados presenta un cambio sustancial[ix]. De acuerdo a páginas especializadas en este tema, 50 de los 85 Estados (un 59%) autorizan la doble ciudadanía, mientras que 29 Estados (34%) no. El cambio más dramático podemos verlo en África, donde 18 Estados que a principios de este siglo no autorizaban la doble ciudadanía han realizado reformas legales para permitirla[x].
Veamos ahora la segunda parte de la ecuación, es decir, la perspectiva de las antiguas potencias coloniales sobre la doble ciudadanía. Para efectos de este análisis, examiné las potencias administradoras, como le denomina eufemísticamente a las metrópolis coloniales el capítulo XI de la Carta de las Naciones Unidas: Australia, Bélgica, Dinamarca, España, Estados Unidos, Francia, Nueva Zelanda, los Países Bajos, Portugal y el Reino Unido.
Algunas de estas potencias otorgaron la ciudadanía a los habitantes de sus colonias antes de su independencia. Los Estados han manejado de formas diversas como se afecta la ciudadanía de estas personas durante el proceso de transición. Veamos unos ejemplos. Con la aprobación del British Nationality Act 1948, el Reino Unido estableció la ciudadanía del Reino Unido y sus colonias[xi]. Las personas bajo esta ciudadanía eran considerados súbditos británicos[xii]. La ciudadanía del Reino Unido y sus Colonias era adquirida por nacimiento o por descendencia, para las personas cuyo padre tenía esta ciudadanía al momento del nacimiento[xiii]. Quienes residían en las colonias debían registrarse ante su Gobernador para reclamar esta ciudadanía[xiv]. Un proceso similar era necesario para renunciar a ella[xv]. El Secretario de Estado del Reino Unido tenía la potestad de privar de esta ciudadanía a las personas que hubiesen residido en el extranjero por siete años consecutivos[xvi]. El British Nationality Act 1971 extendió la ciudadanía del Reino Unido y sus Colonias a los habitantes de los estados asociados establecidos a través del West Indies Act 1967[xvii]. En cambio, el British Nationality Act 1981 requería que las personas de las antiguas colonias británicas debían realizar el proceso de naturalización para adquirir dicha ciudadanía.
Portugal otorgó su ciudadanía en 1961 a los habitantes de sus colonias, que denominaban como territorios ultramarinos[xviii]. A partir del rápido proceso de descolonización tras la Revolución de los Claveles de 1974, aprobó una nueva Ley de Ciudadanía, que cambió los requisitos para reconocerla a quienes habían nacido en los territorios que recién habían alcanzado su independencia[xix]. Esta legislación extendió la ciudadanía portuguesa a las personas que habían nacido en las antiguas colonias, con el requisito de estar domiciliados en Portugal continental o sus islas adyacentes por más de cinco años al 25 de abril de 1974 y a la esposa e hijos menores de edad de estas personas. Esta solicitud tenía que realizase en el término de dos años luego de la declaración de independencia del territorio correspondiente[xx].
En el caso de Australia, el Australian Citizenship Act 1948 estableció la ciudadanía australiana para los súbditos británicos que habían nacido en Nueva Guinea antes del 21 de diciembre de 1948[xxi] o aquellas que habían residido en Nueva Guinea por cinco años antes de dicha fecha[xxii]. Tras la independencia de Papua Nueva Guinea en 1975, su constitución extendió la ciudadanía a quienes habían nacido en el territorio o en otro lugar y tenían al menos dos abuelos nacidos allí[xxiii]. El proceso para registrar la ciudadanía debía ser realizado tras de un año de la independencia.
El asunto de la ciudadanía no finaliza con el proceso de la transición a la independencia. La migración masiva desde las antiguas colonias ha sido un factor importante en las políticas sobre la ciudadanía. Como ejemplo, una tercera parte de la población de Surinam migró a los Países Bajos cuando este país sudamericano se independizó en 1975[xxiv]. La consigna “estamos aquí, porque ustedes estuvieron allá” fue enarbolada tanto por los migrantes afrocaribeños en Londres durante sus reclamos durante las décadas de los 70 y 80, como por lo jóvenes de origen africano en disturbios en los suburbios parisinos de 2005. En la actualidad, todos los Estados que eran potencias coloniales en 1945 aceptan la doble ciudadanía. Claro está, cada uno establece sus propias normas en cuanto a la ciudadanía de los habitantes de sus antiguas colonias.
Libre asociación y ciudadanía
La libre asociación es un término utilizado para designar dos variantes distintas en los procesos de descolonización. La primera se refiere a una de las formas para que un territorio no autónomo, como son denominadas las colonias en el capítulo XI de la Carta de las Naciones Unidas. Las condiciones para que una libre asociación finalice la condición colonial de un territorio están establecidas en el Principio VII de la Resolución 1541 (XV) de la Asamblea General[xxv]. Los casos donde las Naciones Unidas ha avalado la libre asociación como fórmula descolonizadora han sido escasos. A mi juicio, las Islas Cook y Niue, ambos territorios asociados con Nueva Zelanda, son los ejemplos más ilustrativos de libre asociación. Bajo esta forma de libre asociación, estos territorios no tienen la personalidad internacional plena de los Estados bajo el derecho internacional, si bien tienen autonomía sobre sus asuntos internos y cierta participación en la esfera internacional. Un elemento esencial de estos casos es que los habitantes del territorio han mantenido la ciudadanía de su antigua potencia administradora. A tal grado es importante este tema, que el Ministro de Relaciones Exteriores de Nueva Zelanda amenazó en el 2016 a Niue con retirar la ciudadanía neozelandesa de sus habitantes si continuaban con las gestiones para que las Naciones Unidas le reconociese como miembro[xxvi].
La segunda variante de libre asociación está relacionada a la relación establecida a través de los Acuerdos de Libre Asociación entre los Estados Unidos y los Estados Federados de Micronesia, la República de las Islas Marshall y la República de Palau, que hasta entonces formaban parte del Fideicomiso de Territorios del Pacifico que esta potencia administraba en virtud del capítulo XII de la Carta de las Naciones Unidas. Podría parecer un asunto meramente semántico, pero la esencia y la forma en que se avalaron estas relaciones son distintas. Los Estados Asociados son considerados Estados independientes y soberanos, con todas sus atribuciones bajo el derecho internacional. Además, la determinación de que estos Acuerdos finalizaban la relación de fideicomiso no debía ser evaluados a tenor con los principios de la Resolución 1541 (XV), ni requería la evaluación de la Asamblea General de las Naciones Unidas, sino la decisión del Consejo de Seguridad. Los Estados Unidos utilizó hábilmente las circunstancias del fin de la Guerra Fría para obtener la aprobación de estos tratados.
Previo a los Acuerdos de Libre Asociación, los habitantes de estos territorios eran ciudadanos de los Territorios de las Islas del Pacífico[xxvii]. Cada Estado Asociado estableció en su constitución las condiciones para la ciudadanía[xxviii]. Micronesia y las Islas Marshall no permiten la doble ciudadanía y requieren que las personas nacidas fuera de padres de estos Estados se decidan por una ciudadanía una vez alcanzan su mayoría de edad. Palau mantenía esta misma restricción, pero una enmienda constitucional aprobada en un referéndum en noviembre del 2004 eliminó la limitación a la ciudadanía múltiple[xxix]. En cambio, un referéndum realizado en 2005 para eliminar la prohibición constitucional a la doble ciudadanía en Micronesia no obtuvo los votos requeridos[xxx].
En materia migratoria, los Acuerdos de Libre Asociación disponen que los ciudadanos de los Estados Asociados están autorizados para establecer residencia, estudiar o trabajar en los Estados Unidos por un período ilimitado[xxxi]. Sin embargo, esta autorización no puede ser utilizada para cumplir con el requisito de residencia de los procesos de solicitud de la ciudadanía de los Estados Unidos[xxxii]. La autorización de entrada de estas personas a los Estados Unidos no está garantizada y está sujeta a las exclusiones establecidas por las leyes migratorias estadounidenses, como el caso de personas que han sido convictas de delito[xxxiii]. El Acuerdo de Libre Asociación con Micronesia y las Islas Marshall fue enmendado en el 2003[xxxiv]. Como parte de las enmiendas, los ciudadanos de estos Estados Asociados tienen que presentar su pasaporte para entrar a los Estados Unidos[xxxv].
Confío que estas observaciones contribuyan a impulsar una discusión sobre la descolonización de Puerto Rico que esté sostenida por los hechos, en lugar de los miedos centenarios y las distorsiones derivadas de la miopía existencial que nos impone el colonialismo.
[i] Trías Monge, J. (1999): Puerto Rico: las penas de la colonia más antigua del mundo, Editorial de la Universidad de Puerto Rico, San Juan.
[ii] Ennis, S., Ríos-Vargas, M. and Albert, N. (May 2011): The Hispanic Population: 2010, US Census Bureau, Washington.
[iii] FONT-GUZMáN, J. (2015): Experiencing Puerto Rican Citizenship and Cultural Nationalism, Palgrave Macmillan, New York.
[iv] SPIRO, P. (2002): “Embracing for Dual Nationality”, en HANSEN, R. and weil, p., Dual nationality, social rights and federal citizenship in the US and Europe: the reinvention of citizenship, Berghahn Books, New York, p. 25.
[v] martin, d. (2002): “New Rules for Dual Nationality”, en HANSEN, R. and weil, p., óp cit., pp. 36-44.
[vi] Berrios Martínez, R. (2010): “Ciudadanía, ciudadanía y ciudadanía dual; La ciudadanía americana y Puerto Rico”, en Berríos Martínez, R., Catalá Oliveras, F. y Martín García, F., Puerto Rico Nación Independiente: Imperativo del Siglo XXI, s.n., San Juan, pp. 99-168.
[vii] United States Office of Personnel Management (March 2001): Citizenship Laws of the World, State Department.
[viii] Manby, B. (2010): Citizenship Law in Africa: A Comparative Study, Open Society Institute, New York, pp. 58-63.
[ix] Arton’s Guide to Dual Citizenship, https://www.artoncapital.com/dual-citizenship/#listcountries.
[x] Faist, T. and Gerdes, J. (2008): Dual Citizenship in an Age of Mobility, Migration Policy Institute, Washington, p. 3.
[xi] Actualmente existen seis tipos diferentes de ciudadanías en el Reino Unido. Puede consultar los requisitos de cada una en https://www.gov.uk/types-of-british-nationality.
[xii] British Nationality Act 1948, sec. 1.
[xiii] Id., sec. 5.
[xiv] Id., sec. 8.
[xv] Id., sec. 19.
[xvi] Id., sec. 20(4).
[xvii] British Nationality Act 1971, Schedule 1, par. 4.
[xviii] Decreto-Lei No. 43 893 del 6 septiembre de 1961.
[xix] Decreto-Lei No. 308-A/75 del 24 de junio de 1975. El preámbulo de esta ley considera “que el acceso a la independencia de los territorios bajo administración portuguesa, como resultado del proceso de descolonización en curso, vienen a crear, como hecho, la adquisición de la nueva ciudadanía por personas que, hasta esa fecha, tenían la ciudadanía portuguesa”. Traducción del autor.
[xx] Id., art. 2.
[xxi] Nationality and Citizenship Act 1948, sec. 25.1.
[xxii] Id., sec. 12.1.
[xxiii] Constitution of the Independent State of Papua New Guinea, sec. 65.
[xxiv] Kruijt, D. y Ramsoedh, H. (2013): Desarrollo ambiguo, independencia y cuasi-independencia: los casos de Surinam y las Antillas Holandesas, en Martínez Reinosa, M., et. al., El gran caribe en el siglo XXI: crisis y respuestas, CLACSO, Buenos Aires, p. 76.
[xxv] Entre los requisitos establecidos en este Principio para que exista una relación de libre asociación están:
- que la condición política sea el producto de la elección libre y voluntaria, con conocimiento de causa y por medios democráticos del pueblo del territorio;
- respeto a la individualidad y cultura del pueblo;
- la reserva al pueblo de su libertad de modificar la condición del territorio de forma democrática por procedimientos constitucionales; y
- el derecho a establecer su constitución interna sin injerencia del exterior (por medios constitucionales y libre expresión del pueblo), sin exclusión de consultas acorde a términos del acuerdo de libre asociación.
Resolución 1541 (XV) de 15 de diciembre de 1960, Anexo, Principio VII.
[xxvi] Radio New Zeland (2 November 2016): Warning from NZ on Niue UN push, https://www.radionz.co.nz/international/pacific-news/317131/warning-from-nz-on-niue-un-push.
[xxvii] Artículo 11 del Fideicomiso de Territorios de las Islas del Pacífico de 1947. Resolución del Consejo de Seguridad 21 (1947) de 2 de abril de 1947.
[xxviii] Constitution of the Republic of the Marshall Islands, art. XI, The Constitution of the Federated States of Micronesia, art. III y Constitution of the Republic of Palau, art. III.
[xxix] Republic of Palau (15 July 2005), Certification of adoption proposed amendments to the Constitution of the Republic of Palau, http://www.paclii.org/pw/constitution-second-convention.html.
[xxx] FSM Information Services (March 14, 2005), National elections maintains incumbents and denies changes to Constitution, http://www.fsmgov.org/press/pr031405.htm.
[xxxi] Compacts of Free Association, sec. 141(a).
[xxxii] Id., sec. 141(c).
[xxxiii] U.S. Citizenship and Immigration Services (Nov. 03, 2015), Status of Citizens of the Freely Associated States of the Federated States of Micronesia and the Republic of the Marshall Islands, https://www.uscis.gov/sites/default/files/USCIS/Verification/I-9%20Central/FactSheets/FactSheet-Status_of_Citizens_of_Micronesia_Marshalls_Islands.pdf y Status of Citizens of the Republic of Palau, https://www.uscis.gov/sites/default/files/USCIS/Verification/I-9%20Central/FactSheets/FactSheet-Status_of_Citizens_of_Palau.pdf.
[xxxiv] Public Law 108–188, 108th Congress.
[xxxv] Id., sec. 104(b).