Nota: Esta es la tercera parte de la serie titulada La defensa de lo público y lo común en la que se reproducen tres textos publicados en el semanario Claridad en el 2006. Las versiones originales han sido editadas para incluir comentarios actualizados.
La Controversia sobre el Acceso a las Playas: un ejemplo más de exclusión social (2006)
Hace unos meses en un periódico de circulación general, se publicó un reportaje sobre una familia del centro de la isla que nunca había experimentado el mar. ¿Qué pensar de un país como el nuestro en el que alguna de su gente no tiene oportunidad de ver ni sentir el mar? Algunos expertos aludían a las diferentes manifestaciones de la pobreza, entre éstas, la falta de experiencias y oportunidades para ciertos sectores de la sociedad. Para mí la noticia fue muy triste, aunque agridulce. Dulce, al percibir de las fotos y del relato en el periódico la alegría de los miembros de esa familia al ver el mar, sentir la playa, experimentar un nuevo entorno, una nueva referencia desde la cual vivir. Amarga e indignante, al contemplar que falta mucho por hacer en nuestro país. Queda claro que no basta el reconocimiento formal de “un derecho a” y que hay que pasar de la llamada igualdad formal a la igualdad concreta.
¿Cómo es que en nuestro país-archipiélago hay gente que no ha visto el mar? ¡Con tantos automóviles, con tantas lanchas, con tantas marinas que se construyen! ¿Qué fallas tan profundas provocan semejante disparidad? Y en cuanto al Derecho: ¿Qué podemos decir de un ordenamiento jurídico que en su derecho positivo recoge unas garantías y derechos para todos y todas, y en la práctica es tan obsolescente? Mucho más se esconde tras esta noticia; es obvio que se trata de algo más que del acceso formal a la playa. Pero aún este acceso formal al mar está en riesgo.
En los últimos años el problema de la falta de acceso a las playas ha acaparado la atención pública[1]. Salta a la vista el caso de Culebra, en que un propietario colocó un burdo muro de concreto para restringir el acceso a la playa. También está el caso de Bastimento en Vieques, en el que la dueña de una hospedería restringió el acceso a una playa donde tradicionalmente se acampaba; se enarbola el argumento de que el paraje es solitario y que se le daba un mal uso (robos, drogas, sexo). Más recientemente, ha resurgido el tema del cierre de calles que implica la restricción de entrada y salida a las playas, particularmente en el caso de Ocean Park[2] en San Juan. Aquí se alude a un derecho de los dueños de las propiedades a tomar medidas para evitar la criminalidad y proteger su derecho al disfrute de sus propiedades. Finalmente, están los múltiples casos de construcciones privadas en la costa (hoteles o complejos residenciales lujosos que tienen el efecto de excluir a la población sin recursos económicos del disfrute de ese espacio), y el caso de la venta de facto — o negocios jurídicos equivalentes — de fragmentos de balnearios públicos como en el caso del balneario de Carolina[3]. Estos ejemplos son sólo una muestra.
El problema casi siempre se enmarca en términos de si legalmente hay acceso a la playa o si determinado propietario está legalmente obligado a permitirlo. También se plantea en términos del derecho de ciertos propietarios a tener seguridad en sus predios y a prevenir en las áreas de playa usos catalogados como “indeseables”. Me parece, sin embargo, que se trata de un fenómeno más profundo aún: se persigue obsesivamente la privatización del espacio, lo que implica exclusión del otro y la otra. Es la pretensión de eliminar de mi vista a esa “otra” que no quiero ver, que me molesta, me dasagrada, con quien no quiero coincidir. Estamos ante un problema muy serio de falta de formación cívica para vivir en comunidad y por lo tanto, se pretende vivir fuera de cualquier asomo de coincidencia con los demás. En la práctica, por supuesto, esa nueva configuración del espacio se convierte en una forma de violencia, de exclusión social.
La playa es sólo un escenario más de esa exclusión que nos invade. Pero en la playa se hace más patente el problema que en otros lugares, porque el espacio costero es uno de los espacios tradicionalmente concebidos desde lo público. La playa es un símbolo patente de encuentro y expresión en nuestro pueblo. Es un espacio intenso de manifestación cultural. Restringir su acceso, como se hizo con las calles[4], es muy problemático pues tiene un significado que trasciende el de la calle. Las playas son la caracterización de lo que la ciudadanía considera suyo, no susceptible de apropiación particular y es para todos y todas las que habitamos Puerto Rico, no solo legal, sino también culturalmente, el espacio común de recreación que nos define como isla. Hay una especie de conciencia legal colectiva de que las playas son el espacio público por excelencia e incluso en no pocas ocasiones se alude a que se trata de un derecho constitucional, que aunque no está explícitamente en la Constitución, podría alegarse que surge del Artículo VI, sección 19 que otorga cierta protección a los recursos naturales del país para el disfrute colectivo. Por eso, la controversia sobre la falta de acceso a las playas es un ejemplo paradigmático del efecto que puede tener esa tensión que necesariamente se produce a partir del individualismo y la exclusión.
La pretensión de excluir, de tirar una línea divisoria entre los que son deseables y los que no y los que tienen derecho y los que no, en y a ciertos espacios, puede abordarse desde la perspectiva jurídica. Como hemos hecho hincapié antes, el problema trasciende la esfera legal. No podemos esperar tanto del Derecho. Me reafirmo, sin embargo, en la necesidad de conocerlo y utilizarlo como instrumento práctico y discursivo — aún con sus limitaciones — en busca de mayor equidad. En el caso de las playas, hay instrumentos jurídicos que nos permiten enarbolar la bandera de la igualdad al acceso a esos espacios. Se puede acudir a la ley y al reclamo de “lo público” para enfrentar la exclusión y reclamar ciertos espacios. Veamos algunos de estos instrumentos jurídicos aplicables:
Artículo VI, sección 19, Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico
El artículo VI, sección 19 de la Constitución dispone:
Sección 19. Será política pública del Estado Libre Asociado la más eficaz conservación de sus recursos naturales, así como el mayor desarrollo y aprovechamiento de los mismos para el beneficio general de la comunidad; la conservación y mantenimiento de los edificios y lugares que sean declarados de valor histórico o artístico por la Asamblea Legislativa.
Si bien la disposición constitucional alude a criterios de eficacia, “desarrollo y aprovechamiento”, lo cierto es que hay una protección constitucional a los recursos naturales para beneficio colectivo. Esto, por supuesto, incluye la costa y las playas. Esta disposición ha sido interpretada por el Tribunal Supremo de Puerto Rico en más de una ocasión y se ha reconocido su importancia. En Paoli Méndez v. Rodríguez (1995)[5], el Supremo expuso lo siguiente:
Los forjadores de nuestra Constitución tenían meridianamente clara su visión del ser humano y su interrelación e interdependencia sistémica con los recursos naturales y con la naturaleza de la cual forma parte integral. El hombre es tanto un componente como un interactor en su medio ambiente natural, físico, social, económico y político. Esta visión integral del hombre, de su medio ambiente y de la naturaleza en general permea el principio constitucional de que todos tenemos la esperanza de un mundo mejor basado en los principios expuestos en el Preámbulo y en la Carta de Derechos de la Constitución. El medio ambiente natural y la naturaleza no sólo sirven el propósito de que el hombre pueda utilizarlos para su subsistencia material, sino para su recreación y uso del tiempo libre, para la contemplación de su belleza y majestuosidad, para sentirse orgulloso de su patria, para mejorar su calidad de vida, y para lograr un desarrollo integral de la personalidad y su autorrealización como ser humano.
La política pública sobre los recursos naturales expuesta en nuestra Constitución es una protección de lo que comúnmente llamamos “la naturaleza”. Es una protección frente al Estado, la sociedad, el gobierno, e incluso el hombre, que en el mundo contemporáneo, sin darse cuenta que está socavando su propia existencia, destruye la naturaleza en aras de un materialismo y un consumismo rampante, creando desbalances sistémicos irreversibles[6].
Aunque conocemos bien las limitaciones y contingencias de los textos emitidos por el Tribunal Supremo, vale la pena recordar sus pronunciamientos para fines de su legitimidad como cuerpo institucional y, como mínimo, hacer un llamado a la coherencia y a la consistencia en el cúmulo de sus opiniones.
El Derecho civil patrimonial
Como vimos en los pasados artículos, el Código Civil cataloga ciertos espacios como bienes de dominio público donde no existe la posibilidad de la exclusión por parte de un privado, ni siquiera por parte del gobierno, porque estos bienes pertenecen al pueblo de Puerto Rico. Entre estos bienes están las playas. Así lo reafirmó el Tribunal Supremo de Puerto Rico en Rubert Armstrong v. ELA (1969)[7].
Leyes y reglamentos especiales
-Ley Núm. 75 de 1975 (Ley Orgánica de la Junta de Planificación) y disposiciones reglamentarias para la protección de la Zona Costanera y de Accesos a las Playas y Costas
La Ley Número 75 de 1975, le delegó a la Junta de Planificación (JP) el deber de planificar adecuadamente las construcciones colindantes con la ZMT con el fin explícito de viabilizar el acceso a las playas. Para esto, la JP adoptó en 1983 el Reglamento Núm. 17. Este reglamento estableció específicamente que todas las personas en Puerto Rico deben tener igualdad de oportunidades para disfrutar de las costas y las playas de Puerto Rico. En la sección 3.01 de ese reglamento se estableció como requisito mandatorio que en todo proyecto que autorice la JP, se debe establecer “una o más vías de acceso público… a la playa o cuerpo lacustre”. Este reglamento fue derogado en las más recientes reformas del proceso de otorgamiento de permisos de construcción y las disposiciones sobre el acceso a las playas pasaron a formar parte del Reglamento Conjunto para la Evaluación y Expedición de Permisos relacionados al Desarrollo y Uso de Terrenos (conocido como el Reglamento Conjunto de Permisos)[8]. En el Capítulo 30 se establece la política pública de acceso a las playas y los límites de los predios y proyectos colindantes de forma tal que se salvaguarde el libre acceso. En específico se establece como objetivo de “guiar y controlar el uso y el desarrollo de los terrenos y cuerpos de agua en la Zona Costanera de Puerto Rico, sus costas y sus playas y para requerir, fomentar o prohibir, basado en el bienestar general, los accesos a las playas de Puerto Rico”[9].
–Ley Núm. 3 de 1990
De esta ley surge claramente el derecho de la ciudadanía a exigir del gobierno que se cumpla con la política pública de garantizar a la ciudadanía el derecho al libre uso y disfrute de las playas. El Art. 1 dispone:
Es política pública del Estado Libre Asociado de Puerto Rico garantizar a los ciudadanos el libre y continuo acceso marítimo y peatonal a la zona marítimo-terrestre establecida en nuestro ordenamiento jurídico, así como a los predios de dominio público destinados a uso público y colindantes en dicha zona. Se reconoce y reafirma el derecho del pueblo en general al libre uso y disfrute de las playas que nos circundan. (énfasis provisto)
-Ley para el control de acceso a las calles[10]
¿Qué sucede cuando coincide la petición de un grupo de ciudadanos al cierre de calles que a su vez implican el control de acceso o salida hacia las playas? La Ley para el control del tráfico de vehículos de motor y el uso público de las calles (Ley Núm. 21 de 1987, según enmendada) establece que la autorización para el cierre de calles estará sujeta a que no se imposibilite cumplir con la reglamentación vigente sobre acceso a las playas. Por lo que, el cierre de calles no podrá autorizarse de manera absoluta si éste afecta las disposiciones establecidas para garantizar el libre acceso a las playas. Los municipios están llamados a velar que el desarrollo de urbanizaciones cerradas y el otorgamiento de permisos de cierre en urbanizaciones establecidas no implique una limitación adicional para que el público acceda a las playas. Los permisos y cierres autogestionados por personas en una urbanización no pueden unilateralmente afectar este acceso. Eso fue lo que ocurrió en la urbanización Ocean Park y produjo protestas por parte de la Coalición Playas Pa’l Pueblo, con el desenlace de que los propietarios tuvieron que modificar el cierre de los portones y proveer acceso. Ahora bien, luego que el Tribunal Supremo de Puerto Rico en el caso Watchtower v. Municipio de Dorado (2014)[11] decidiera que en Puerto Rico podrían existir calles privadas, es urgente que tanto los funcionarios municipales como la ciudadanía estén atentos a la implicación que esto tiene para el acceso a la costa y a las playas.
-Reglamento para el Aprovechamiento, Vigilancia, Conservación y Administración de las Aguas Territoriales, los Terrenos sumergidos bajo éstas y la ZMT (Reglamento núm. 4860 del DRNA)
Este reglamento — discutido en la segunda parte de esta serie de artículos — rige el uso de las áreas de dominio público y establece como principios rectores el uso público, el acceso a las playas, la otorgación de concesiones (solamente cuando se trata de usos dependientes del agua) y las construcciones de libre acceso público.
Como se aprecia, existe legislación y la política pública es clara en cuanto al derecho al acceso y disfrute de las playas. Pero si existe legislación y reglamentación que claramente exponen el libre acceso y uso de estos espacios catalogados jurídicamente como de todos y todas, ¿qué sucede en la práctica? La primera respuesta es obvia: corrupción, la intervención de quienes tienen poder, la politiquería y la venta de influencias. Esta es una gran preocupación, pero el asunto es aún más complejo y desafortunado cuando en ocasiones lo que está en juego son actuaciones gubernamentales de funcionarios públicos que parten de premisas no cuestionadas. No en pocas ocasiones he visto como funcionarios de gobierno y técnicos hacen su trabajo partiendo de aplicaciones del Derecho muy conceptualistas y conservadoras e incluso adoptan una aplicación más restrictiva que las que el propio tribunal ha acogido. Por ejemplo, a veces los funcionarios encargados de velar por los recursos naturales asumen que si un colindante propone un desarrollo, no hay alternativa a lo propuesto y hay que aprobarlo tal cual porque al ser propietario no puede regulársele el uso de la propiedad o limitarse el tipo de actividad que llevará a cabo allí. Es decir, ante una controversia sobre el acceso a las playas, el funcionario de gobierno o el oficial examinador a nivel administrativo decide, no a partir de la política pública que promueve el acceso colectivo o la protección de la costa, sino a partir de un razonamiento que presume que el derecho propietario particular es absoluto y por ende el gobierno no puede buscar alternativas en pro del derecho comunal. Hay que decir que se ha normalizado cierto desdén y prejuicio hacia lo colectivo y se parte de una premisa inarticulada que sentencia los espacios comunes a su desaparición.
De ahí que el remedio sea la obsesión por cerrar calles y urbanizaciones, poner rejas, alarmas, alambres de púas, vidrios y ahora también limitar el acceso a las playas y fomentar proyectos turísticos excluyentes y limitados para quienes tienen el dinero para pagar el disfrute del mar. Se trata de un discurso individualista, profundamente arraigado en las psiquis del país y que trasciende los espacios gubernamentales. Cuando se trata de esto y no meramente de un acto de corrupción es más dificil aún, pues significa que hay que propiciar un cuestionamiento más profundo.
Entonces, ¿cómo lidiar con este fenómeno? ¿Qué hacer para que una controversia tan compleja no se circunscriba a proveer un limitadísimo acceso al público cada 400 metros? Recientemente, ante la controversia sobre la construcción de un condo-hotel y la expansión del hotel Marriott Court Yard en el balneario de Carolina, el Gobernador (Aníbal Acevedo Vilá) aseveró públicamente que en Puerto Rico construir hoteles “no es ilegal”[12]. Inmediatamente pensé en esa forma tan absurda de enmarcar así el fenómeno de la privatización del acceso a nuestro mar. ¿Acaso se trata de la mera legalidad de construir un hotel, un asunto tan profundo como el que una familia del centro de la isla no haya visto el mar por tanto tiempo? ¿Acaso amurallar toda la costa y que solo tengan acceso a ella quienes pueden pagar por una habitación de un hotel es un mero asunto de legalidad?
Por supuesto que podemos plantear la ilegalidad en estos eventos. Creo que hay que hacerlo con urgencia pero sabemos que de la misma forma en que planteamos su ilegalidad habrá quienes planteen su legalidad y esa lógica sepulta la dimensión más amplia del problema. Visto el asunto como uno exclusión y desigualdad el tema se relaciona directamente a nuestras aspiraciones de justicia, a la búsqueda de calidad de vida y de salud mental para todos y todas; el tema remite a una propuesta común sobre el cómo queremos vivir. Se trata entonces de la búsqueda de un país que no siga fomentando el encierro, la exclusión, la carencia de oportunidades, la violencia.
En síntesis, el menú de eventos en Vieques, Culebra y Ocean Park sobre la restricción del acceso a las playas es muestra de una sociedad que se encoge cada vez más en oportunidades para la mayoría; es síntoma de una concentración cada vez mayor de la riqueza en manos de unos pocos y de cómo la fragmentación del espacio es un espejo de la desigualdad. La reducción del acceso a las playas y al mar, es epítome del deterioro de nuestra vida como pueblo. Hay argumentos legales para enfrentar esto, pero se trata de mucho más que de un argumento legal, de mucho más que de un acceso peatonal cada 400 metros entre hoteles. Se trata de la oportunidad de todos y todas de ver y vivir el mar y más allá de este.
Vea otros textos de la serie La defensa de lo público y lo común:
[1] Un reportaje de 2007 de Mariana Reyes Angleró detalla múltiples aspectos del problema: Mariana Reyes Angleró, «Las Playas son Nuestras. ¿Qué harías si te la cerraran? El debate del acceso público a las playas», La Revista. El Nuevo Día, 1 de julio de 2007. Diez años después, en el 2017, el Centro de Periodismo Investigativo -en colaboración con el periódico El Nuevo Día- publicó una serie especial en la que exponen cómo el problema se ha agravado. Según Gerardo E. Álvaro León “Pese a que los casos y denuncias de privatización de playas son abundantes, poco o nada ha hecho desde su creación hace 18 años la Junta Interagencial para el Manejo de las Playas en Puerto Rico para intervenir y defender el derecho de acceso de los ciudadanos al principal recurso natural del País. Esta peligrosa tendencia –y la responsabilidad de la Junta al respecto–, se agrava ahora que la Junta de Supervisión Fiscal (JSF) podría imponer como política pública la venta o traspaso de áreas alto valor natural, incluyendo las playas, a fin de obtener dinero para pagar la deuda pública. Esta es una facultad que le confiere la Ley para la Supervisión, Administración y Estabilidad Económica de Puerto Rico (PROMESA).”Centro de Periodismo Investigativo y El Nuevo Día, «Isla ¿Sin Playas?», Centro de Periodismo Investigativo y El Nuevo Día, 2017, http://periodismoinvestigativo.com/series/isla-sin-playas/.
[2] Érika Fontánez-Torres, «El discurso legal en la construcción del espacio público: las playas son públicas, nuestras, del pueblo.», Revista de Ciencias Sociales 20, n.o 2009 (2009): 42-77; Érika Fontánez Torres Fontánez-Torres, «La pretensión totalizadora del Derecho: juridificación de controversias en Puerto Rico», Revista Electrónica del Instituto de Investigaciones Ambrosio L. Gioja V, n.o Número Especial (2011): 512-24, www.derecho.uba.ar/revistagioja.
[3] Municipio de Carolina v. HR Properties, Comité de Vecinos de Isla Verde v. HR Properties, No. KLAN201101226 (Tribunal de Apelaciones de Puerto Rico 2012).
[4] «Ley de Control del tráfico de vehículos de motor y uso público de ciertas calles», Ley Núm. 21 de 20 de Mayo de 1987, según enmendada. (1987).
[5] Paoli Méndez v. Rodríguez, 138 Decisiones de Puerto Rico 449 (Tribunal Supremo de Puerto Rico 1995).
[6] Paoli Méndez v. Rodríguez, 138 Decisiones de Puerto Rico en 460-62.
[7] Rubert Armstrong v. ELA, 97 Decisiones de Puerto Rico 588 (Tribunal Supremo de Puerto Rico 1969).
[8] Reglamento Núm. 8573 de 24 de marzo de 2015. A raíz de la aprobación de la Ley Núm. 19 de 4 de abril de 2017, este reglamento se encuentra bajo evaluación y en etapa de recibir comentarios del público para ser enmendado.
[9] Sección 30.1.1.
[10] Ley de Control del tráfico de vehículos de motor y uso público de ciertas calles.
[11] Watchtower v. Municipio de Dorado, 192 Decisiones de Puerto Rico 73 (Tribunal Supremo de Puerto Rico 2014).
[12] El proyecto de expansión del Marriott Court Yard en cinco cuerdas del balneario público de Isla Verde lleva décadas de litigio pero no es sino a partir de la acción ciudadana de la Coalición Playas Pa’l Pueblo y miembros de la organización Amigos del Mar, que ocuparon el predio y han gestionado la intervención del Municipio de Carolina para proteger el balneario público, posiblemente se hubieran perdido cinco cuerdas del balneario. Vea la más reciente controversia sobre este caso: «Revive polémica por terrenos en balneario | El Nuevo Día», accedido 25 de mayo de 2018, https://www.elnuevodia.com/noticias/locales/nota/revivepolemicaporterrenosenbalneario-2414263/.