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Los ciudadanos y las fases de las políticas públicas


Si los ciudadanos de una sociedad quieren tener algún impacto en las políticas públicas que adoptan sus gobiernos, tienen que comenzar por educarse, bien concretamente, sobre cuáles son las etapas o fases por las cuales pasan la mayor parte de las políticas públicas. Deben conocer además quiénes son los actores principales, al interior de los gobiernos y los partidos políticos, que en cada momento, o en cada fase, tienen mayor probabilidad de mover el poder decisorio gubernamental a favor o en contra de cada política pública que está en discusión. Y por supuesto, necesitan conocer los modos de incidencia ciudadana en cada una de las etapas por las cuales pasa un proceso de toma de decisiones sobre la política pública.

En Puerto Rico demasiados ciudadanos desconocen cómo transitan dichos procesos porque enfocan su actividad ciudadana exclusivamente en el voto y las elecciones. Por tanto, en el momento en que han pasado unas elecciones, en el momento de gobernar, demasiados ciudadanos se desentienden de lo que ocurre. Ignoran además cómo podrían intervenir con efectividad para afectar las políticas públicas que finalmente adopta el gobierno.

Algunos medios de prensa contribuyen también a las confusiones y al desconocimiento ciudadano. Por ejemplo, demasiado a menudo la prensa presiona a los políticos y a los gobiernos para que a toda carrera decidan y ejecuten políticas públicas que en realidad conllevan un análisis detenido, estudios, y discusión democrática mediante participación amplia de ciudadanos de diversos sectores. En ocasiones quienes dirigen el gobierno —ante las presiones mediáticas o de algunos grupos de ciudadanos— aceleran los procesos decisorios de tal manera que las políticas públicas que se gestan no se trabajan ni analizan con cuidado. ¿Resultado? Una chapuza. O una “política pública” que es producto de la improvisación de quienes detentan los cargos de autoridad, una decisión con poca reflexión profunda y muy poco democrática, con muy escasa o ninguna participación activa de los ciudadanos. Así, el Pueblo, que se supone que en una democracia verdadera sea el soberano, termina como víctima impotente y confundida, ante la celeridad con que ciertos gobernantes deciden e implementan sus políticas públicas. Y aunque los políticos hayan prometido durante una campaña eleccionaria un gobierno “transparente”, la transparencia brilla a menudo por su ausencia. O se presenta en envoltorios técnicos incomprensibles para el ciudadano común.

Comienzo  del apoderamiento de los ciudadanos

Existe un consenso en la literatura académica que en una democracia, las políticas públicas deben observar los siguientes elementos: (1) son cursos de acción determinados o aprobados por un gobierno; (2) con el objetivo de resolver un problema o asunto público, colectivo; (3) son el producto de decisiones tomadas por las autoridades las cuales deben estar basadas en la reflexión, el análisis, y la planificación, y (4) y deben estar abiertas a amplia discusión, con aportes de diversos sectores, es decir, deben propiciar el diálogo democrático. Demasiado a menudo las políticas públicas que aprueban y ejecutan nuestros gobiernos carecen de alguno de esos elementos esenciales. Con ello, cuando ocurre, disminuyen las probabilidades de que la política pública adoptada realmente alcance los objetivos que se trazan políticamente por los gobernantes, precisamente porque la decisión fue demasiado apresurada, carente de los estudios técnicos de base necesarios para tomar una buena decisión o decididas a base de estadísticas deficientes y distorsionadas. En otras ocasiones las políticas públicas son importadas acríticamente desde Estados Unidos debido a la mentalidad colonizada de nuestros gobernantes o a su afán por usar fondos federales disponibles “en lo que sea”. Y aún en otras, la forma en que las políticas públicas deterioran nuestra calidad de vida y nuestra democracia ocurre precisamente al anularse el beneficio de la participación ciudadana en la discusión de las políticas públicas antes de su aprobación final. Tampoco valen gran cosa las “audiencias o vistas públicas” pro forma, las cuales no propician que las políticas adoptadas se enmienden para mejorarse a base de las propuestas y necesidades de los afectados.

En Puerto Rico existen iniciativas muy valiosas que trabajan para educar a los ciudadanos sobre los procesos democráticos de incidencia ciudadana sobre las políticas públicas. Casa Pueblo, Agenda Ciudadana, la Cumbre Social, el Proyecto Enlace y Sapientis son todas ellas entidades que, de una u otra manera, laboran a favor de ese objetivo. Aparte de esas iniciativas valiosas, sin embargo, hace falta una educación política concreta más generalizada sobre cómo los ciudadanos pueden trabajar unidos para influir, positiva y efectivamente, las políticas públicas que deciden nuestros gobiernos. Si realmente más ciudadanos se van a apoderar y a organizar para incidir en el espacio público tenemos que empezar porque conozcan cuáles son los componentes, mencionados arriba, que debe tener toda política pública. Y que conozcan también por cuáles fases se supone que transiten las políticas públicas.

Por supuesto, deberán aprender igualmente a construir el capital social de enlace, el de puente y el capital social de acceso, todos ellos necesarios para que los ciudadanos sean efectivos al incidir en el espacio público. Para lograrlo no bastan únicamente los conocimientos teóricos y prácticos sobre tales procesos, sino que hay que tener además las actitudes correctas. Nadie puede construir capital social efectivo con actitudes autoritarias de protagonismo, si carece de la capacidad para escuchar y valorar a los demás, o exhibe la agresividad a flor de piel. Lo primero que tiene que construir el capital social es la confianza y esta no surge mágicamente, se crea mediante la interacción humana equitativa, sincera y carente de ofensivas o intolerancias agresivas.

Lo dicho demuestra que hay muchos factores o variables que atender para hacer posible la incidencia ciudadana en el espacio público de modo que se logren afectar constructivamente las políticas públicas. Si nuestra democracia representativa tiene las fallas y limitaciones que todos sabemos que tiene, es importante complementarla inteligentemente con algún nivel efectivo de democracia ciudadana, de democracia participativa.

El conocimiento concreto debe incluir las fases de las políticas públicas

El conocimiento político concreto que deben tener los ciudadanos para repercutir efectivamente en el espacio público debe incluir una noción sobre las fases por las cuales suelen transcurrir las políticas públicas. Esto es importante porque es necesario saber en qué etapa está cada política pública y lo que los ciudadanos pueden hacer para impactar cada una de esas fases. Sobre eso se ha escrito prolíficamente en la literatura de la Ciencia Política y de la Administración Pública. Y a base del trabajo de muchos autores que sería prolijo citar aquí, se ha ido llegando al consenso de que las políticas públicas pasan usualmente por cinco etapas principales enumeradas en el cuadro siguiente:

Las diversas fases o etapas son:

(1) Identificación del problema que conduce a demandas de acción pública;
(2) Formulación de soluciones o acciones, que conlleva generar las diversas propuestas;
(3) Toma de la decisión (adopción formal de una línea de acción o política pública);
(4) Implantación y ejecución que produce un impacto sobre el terreno y
(5) Evaluación de los resultados de la política pública, lo cual permite llevar a cabo acciones políticas de reajuste.

Las políticas públicas pueden iniciarse de diversas maneras y con la influencia de diversas fuentes, pero siempre requieren la identificación de una situación colectiva que se percibe como un problema que debe solucionarse, o al menos, como una situación que admite acciones públicas para mejorarla. La determinación de la agenda pública, lo que en inglés se llama el “agenda setting” puede impactarse por ciudadanos y grupos si ellos se organizan y trabajan para lograrlo. Por supuesto, los medios de comunicación de masas son vitales y es por eso que hay que dar la bienvenida a la Internet y su potencial para el uso político organizado por ciudadanos concientes para problematizar un asunto y llevarlo a la atención pública, tanto respecto a la opinión pública, como desde el punto de vista de la atención del gobierno. En un segundo momento, el gobierno tendrá que recibir o elaborar propuestas concretas sobre cómo intervenir con el problema para solucionarlo en pro del bien común. Si los ciudadanos no buscan la información correcta necesaria, ni deliberan democráticamente  dicha información, no podrán producir propuestas sólidas, que sean atractivas o sugerentes para los gobernantes. Y si los ciudadanos no actúan, otros, dentro del gobierno o desde sectores de poder económico privilegiado lo harán contribuyendo con ello  —a menudo—  a que en lugar de buscar el bien común, la política pública adoptada sirva realmente al bien particular de ciertos grupos de interés poderosos. Por tanto, es de la mayor importancia que los ciudadanos se organicen no solo para protestar sino también para proponer.

En la tercera fase el gobierno adopta una entre las varias políticas públicas propuestas y generalmente trata de legitimarla mediante alguna coalición de sectores que apoyan la política pública adoptada. Una vez se decide un curso definido de acción, es poco lo que los ciudadanos pueden hacer para cambiar la decisión. Las protestas y la desobediencia civil podrían ser efectivas en ciertos casos. Pero lo más probable es que los ciudadanos preocupados por el bien común deberán moverse a observar y fiscalizar lo que ocurre en la próxima fase: la implantación y ejecución o desarrollo de la política pública adoptada.

En el siglo XXI las políticas públicas se evalúan por sus resultados. Es por eso que hay tareas ciudadanas importantes en las etapas de implantación, ejecución y desarrollo de las políticas públicas. Los ciudadanos deben organizarse para demandar que el gobierno establezca objetivos concretos mensurables, de modo que el nivel de desempeño y logro, hasta qué punto se hayan alcanzado o no los objetivos trazados, se pueda aquilatar y medir. Los procesos de ejecución y desarrollo pueden tener diversas subetapas y a menudo los gobiernos no son lo suficientemente transparentes sobre cómo transcurren dichos procesos, de modo que los ciudadanos puedan conocerlos y opinar o discutir públicamente sobre ellos. Por tanto, es de la mayor importancia que se desarrollen actividades públicas —tanto por diversos grupos de ciudadanos como por los medios de comunicación— que demanden transparencia y requieran la provisión de información gubernamental sobre los procesos de ejecución.

Aunque hoy día todas las políticas públicas deben evaluarse sobre la marcha mediante investigaciones e informes de “evaluación formativa”, siempre es necesaria una actividad de evaluación luego de un periodo predefinido de ejecución. Es por eso que se habla de una quinta fase de evaluación de resultados. Se trata con ello de proveer una base racional ya sea para la continuidad de la política pública adoptada, ya para realizar ajustes o mejoras en su capacidad de logros, o para decidir abrir de nuevo la discusión pública de modo que se busque una política pública alterna que sea más efectiva para alcanzar los fines que se persiguen.

Los ciudadanos y grupos interesados en cada política pública en particular deberán informarse sobre los resultados de estas evaluaciones, hacer investigaciones propias y publicar su apreciación de los resultados o fiscalizar al gobierno si sucede que las estadísticas provistas no fuesen confiables. Para todo este trabajo ciudadano se necesitan recursos. Es por eso que la construcción de coaliciones es vital. Esto precisamente es lo que significa, en parte, construir “capital social de puente”: establecer puentes entre grupos, organizaciones, fundaciones, etc. para acopiar y juntar recursos que permitan la incidencia ciudadana en todas las fases.  Finalmente, la tabla que se presenta a continuación, que se explica por sí misma, puede ser útil como una buena “hoja de ruta” para planificar las intervenciones ciudadanas en las diversas fases por las que transcurren las políticas públicas.

Es necesario trabajar con todo ello si queremos mejorar nuestra calidad de vida con una democracia más dinámica, activa y efectiva, para enfrentar los retos de la sociedad puertorriqueña del siglo XXI.

AngelIsrael-Tabla3 8marzo