La transparencia en el gobierno
Es el caso precisamente de Puerto Rico, cuya democracia está cada vez más en entredicho, tanto porque el sistema moviliza cada vez menos ciudadanos a las elecciones, como porque no se puede valorar como verdaderamente democrático a un gobierno que no tiene como norte las necesidades reales del Pueblo al cual debe servir, sino las de los ocupantes de los cargos públicos, sean estos copados por el PPD o por el PNP. El desgobierno, por definición, no puede ser democrático. Es un engaño y un robo al Pueblo, como el que resulta ahora mismo porque tantos semáforos importantes están todavía sin electricidad o reparación, o que tantos ciudadanos urbanos y rurales carezcan de luz eléctrica a casi 5 meses de pasado el huracán María.
He señalado la importancia de la participación cívica ciudadana porque la transparencia gubernamental se supone que la rinde el gobierno, o los gobiernos en funciones, a los ciudadanos. Es parte de la rendición de cuentas. Y si no se produce como se debe, son los ciudadanos organizados de la sociedad civil los llamados a exigirla. No solo deberán exigirla. Es preciso realizar desde la sociedad civil una tarea fundamental de monitorización ciudadana de la transparencia de los gobiernos en sus decisiones y, sobre todo, en sus ejecuciones de política pública. Los ciudadanos no podemos eludir tal deber sin hacernos daño a nosotros mismos y a nuestro País. En ese sentido, vale felicitar a El Nuevo Día por publicar con regularidad los resultados que han tenido ellos como órgano de prensa al solicitar informaciones importantes del gobierno, pero no haberlas recibido. Justicia tardía no es justicia. Igualmente, transparencia tardía no es transparencia verdadera.
Afortunadamente, Puerto Rico no está atrasado en la preparación y actividad de la sociedad civil para la exigencia de transparencia a los gobiernos. Aparte de sus órganos de prensa y del papel medular que desempeña el Centro de Periodismo Investigativo, existen grupos muy bien organizados —y con las competencias necesarias— para exigir transparencia e informar a los ciudadanos cuándo y con qué frecuencia los gobiernos en funciones fallan por falta de transparencia. Me refiero a entidades como el Centro para la Nueva Economía, Agenda Ciudadana y su Observatorio de Políticas Públicas que afectan a los jóvenes de Puerto Rico: “Somos el ahora”, Abre Puerto Rico, organización fundada con el fin de exigir y monitorizar transparencia gubernamental, Casa Pueblo, para demandar transparencia en los asuntos de educación y de protección ecológica, el Observatorio sobre Violencia y Complejidad que dirige la colega universitaria Madeline Román desde el Recinto de Río Piedras, y muchas otras iniciativas diversas de profesores universitarios y unidades académicas dedicadas a investigar las políticas públicas de los gobiernos y la transparencia gubernamental, entre ellas, la de la Escuela Graduada de Administración Pública Roberto Sánchez Vilella de la Facultad de Ciencias Sociales del Recinto de Río Piedras de la Universidad de Puerto Rico.
En la misma estructura gubernamental del gobierno central de Puerto Rico existe una entidad autónoma, el Instituto de Estadísticas, magistralmente dirigido por una inteligencia privilegiada como la del Dr. Mario Marazzi Santiago. Marazzi regresó a Puerto Rico procedente de Washington, D.C., donde trabajaba con éxito y grandes ingresos en la Reserva Federal. Se trasladó a Puerto Rico con el sueño de servir a su País: para venir patrióticamente a cobrar menos, pero tener a la vez una gran satisfacción: dirigir uno de los instrumentos de transparencia gubernamental más importantes. Un Instituto de Estadísticas que sea realmente independiente en el gobierno, sobre todo independiente de los intereses partidistas y personalistas que carcomen nuestra administración pública, es un instrumento vital para la transparencia pública. Las estadísticas confiables son requisito imperativo del buen gobierno.
Las entidades y grupos mencionados, y muchos otros igualmente importantes, no deben simplemente existir y de vez en cuando dar a conocer los frutos de sus investigaciones. Tienen que hacer eso, pero tienen que realizar también una acción en el espacio público mucho más proactiva —y constante— en la demanda de transparencia a los gobiernos y en la publicación general de las negativas de éstos de actuar y decidir con transparencia, cuando ello ocurre en áreas importantes. La labor que realizan todos ellos, si se desconoce por el gran público, es como si no existiera. Por lo tanto, todos deben afinar sus recursos humanos y sus capacidades investigativas y publicitarias, de modo que cada vez lleguen a más y más ciudadanos, tanto los resultados de sus exigencias y de sus monitorizaciones como, sobre todo, las ausencias notables de transparencia en los gobiernos en asuntos medulares en que debiera haberla.
Dificultades para lograr Transparencia Gubernamental en el Puerto Rico de hoy
El Puerto Rico en que vivimos en este tramo del siglo XXI —el que nos ha tocado atestiguar— tiene diversas complejidades las cuales dificultan la transparencia gubernamental. No son solo los malos hábitos, creados y mantenidos por décadas, en la clase política, los que dificultan la transparencia. A veces es eso: los políticos hacen el aguaje de que serán transparentes, pero no lo son por proteger conveniencias y privilegios políticos personales o para sus respectivos partidos. No olvidemos que los políticos son los principales creadores y adoradores de la posverdad. Esto ocurre, sobre todo, cuando se ocultan procesos de corrupción. Pero existe también el llamado “gobierno permanente” de los burócratas inamovibles. Cambia el partido de gobierno, pero no cambian ellos, y algunos se creen con derecho a obstaculizar la transparencia o la realización de ejecución apropiada de políticas públicas por cuestiones burocráticas, a veces porque les resulta oneroso cambiar los modos de administrar a que están acostumbrados. Y como no hay canales de supervisión adecuados para la ejecución de las políticas públicas, los acuerdos decididos son unos, pero las realizaciones prácticas y reales son otras.
La situación se complica aún más allá por la existencia de diversos gobiernos que pueden fácilmente abrumar al ciudadano con información técnica, que la mayoría no entiende. La información con envoltura técnica y compleja, sin embargo, proyecta “la imagen” de que el gobierno “brega”, cuando en realidad “arrastra los pies” y no resuelve las necesidades ciudadanas. Si eso sucede no hay verdadera transparencia. Para que la misma cobre realidad, tiene que poder ser comprendida, entendida claramente por los ciudadanos. Uno de los elementos que más confunde a los ciudadanos es la existencia de diversas autoridades que compiten unas con otras por quién decide y cómo se decide, y cómo se ejecuta lo que se decide. En estos tiempos de la Ley Promesa, y de la reinstalación del colonialismo estadounidense sin ambages ni disimulos, el ciudadano en Puerto Rico vive confundido por no saber si quien debe decidir es el Congreso estadounidense —por vía de su Junta de Supervisión Fiscal— o si le compete más bien decidir al Gobierno local dirigido por Ricardo Rosselló, o si se trata de un área de decisión y ejecución pública que estaría mejor colocada en el gobierno más cercano al ciudadano: el gobierno municipal. ¿Para qué existen los municipios si tienen cada vez menos autonomía real o si carecen de recursos para administrar asuntos que debieran estar en su jurisdicción en lugar de en la jurisdicción del Gobierno Central?
Todos los que reclaman tener autoridad para gobernar asuntos en Puerto Rico han fracasado malamente, con muy raras excepciones, en planificar para el desarrollo económico y en seguir el consejo experto de la Escuela Graduada de Administración Pública de la UPR: “lo primero que tiene que hacer un gobierno central de un país es definir cuáles son las funciones fundamentales e indelegables de ese gobierno central”. La idea tras la propuesta, es que una vez el gobierno central defina sus funciones fundamentales e indelegables, pueda delegar en adelante todo lo demás que le sea posible, bien sea a los municipios, a las ONG, o mediante diversos acuerdos de alianzas público-privadas. El Gobernador Rosselló ha aprobado cambios en la estructura gubernamental, pero lo ha hecho sin orden ni concierto, ni transparencia suficiente. Más lo ha hecho por demostrarle a la Junta de Supervisión Fiscal que está haciendo una administración pública menos costosa, que corta gastos, que por otras motivaciones vinculadas al Pueblo y sus verdaderas necesidades. No obstante, nunca se habla sobre cómo y por qué los contratos gubernamentales persistentes para empresas privadas —muchas veces innecesarios y burbujas para favorecer a amigos— no se han eliminado. Y, por supuesto, los cambios en la estructura administrativa del Gobierno Central suelen ser improvisaciones, no el producto de un análisis científico de cuáles deben ser las funciones fundamentales e indelegables del gobierno central.
Por otra parte: ¿Cómo puede ser eso posible, si el gobierno central está en sindicatura fiscal por una Junta nombrada por el Congreso que reclama más poderes de decisión en ciertas áreas que las que tiene el propio gobierno central local? ¿Cómo se pueden definir las funciones fundamentales e indelegables del gobierno central de Puerto Rico, si dicho gobierno cada vez pierde más poderes frente a la Junta? El “gobierno” de Ricardo Rosselló —que tiene más de desgobierno que de otra cosa— dispara informes y toma decisiones que después la Junta de Supervisión Fiscal declara en violación de la Ley Promesa, y entonces, la Junta demanda, con poco tiempo, nuevos informes que corrijan los errores de los primeros. A todo esto, el ciudadano común no entiende bien quién lleva la razón y por qué. Eso no se explica en términos comprensibles por el Pueblo en general, y por lo tanto, se hace sin transparencia.
Encima de eso, en Puerto Rico nos viene pasando lo que a las Comunidades Autónomas Españolas, dentro del marco de la Unión Europea. Muy a menudo los ciudadanos NO tienen claro qué autoridad es la responsable de un área de gestión gubernamental: si es el gobierno del municipio, el gobierno de la Comunidad Autónoma, el Gobierno Central de España o el Gobierno Comunitario de la Unión Europea. Muchos niveles de gobierno pueden facilitar que todo culmine en desgobierno, paradójicamente. Por eso dice el refrán de sabiduría popular que “muchos cocineros dañan la sopa”. Cuando existen diversas autoridades tomando decisiones, el ciudadano común queda abrumado por la complejidad. Y aunque los órganos de prensa hagan un esfuerzo por informarles, si los ciudadanos no entienden plenamente lo que se informa, no se verifica la verdadera transparencia.
Además, las múltiples autoridades políticas se prestan para una situación en la cual, unas se echen la culpa a las otras mutuamente, de los errores. Esto tiene el efecto de complicar la transparencia por la dificultad de los ciudadanos de determinar quién realmente falló en su responsabilidad. El gobernador Rosselló culpa, por ejemplo, al Cuerpo de Ingenieros de EEUU por no avanzar en proveer energía eléctrica a familias, comunidades, semáforos e instituciones y negocios. Y el Cuerpo de Ingenieros de EEUU culpa al Gobierno de Rosselló por lo mismo. Es como cuando una Cámara legislativa culpa a la otra de un proceso fallido y la otra se defiende diciendo que fue culpa de la otra cámara. ¿A quién le va a creer el Pueblo para fijar responsabilidad?
Vigilancia ciudadana de lo que ocurra finalmente con el Instituto de Estadísticas
Se argumentó anteriormente sobre la importancia, desde el punto de vista de la transparencia gubernamental, de contar con un Instituto de Estadísticas realmente independiente del resto del gobierno, pero que, por ser gubernamental, tenga la obligación de publicar estadísticas certeras y confiables para beneficio del gobierno, de los ciudadanos y también de las empresas privadas. Sin estadísticas confiables sobre los resultados de lo que va haciendo el gobierno, no es posible una evaluación correcta de la ejecución de las políticas públicas. Y ello, dicha evaluación, es necesaria para el gobierno, no solo para rectificar rumbos equivocados, sino para ser capaz de informar correctamente al capital privado sobre asuntos que necesitan saber las empresas privadas antes de arriesgar sus inversiones.
De hecho, la ley que creó el Instituto en tiempos del gobierno de Sila M. Calderón fue cuidadosa en propiciar la mayor independencia política del Instituto, colocándolo no solo como entidad independiente del resto del Gobierno, sino consignando claramente que su Director sería nombrado por su Junta de Directores por un período de 10 años. De esta manera, se le puso “a salvo” frente a los combates partidistas de los cuatrienios. Ahora, de buenas a primeras, el Gobierno de Ricardo Rosselló parece considerar dos opciones: privatizar el Instituto de Estadísticas o reducirlo a ser una pequeña oficina con pocos recursos dentro del Departamento de Desarrollo Económico. Ambos tipos de decisiones, de concretarse, serían disparatadas y nefastas. No harían sino confirmar la inhabilidad del Gobernador Rosselló para los asuntos complejos de un gobierno democrático. Por eso mismo no confían en él, ni en su “gobierno”, los federales ni muchos de los congresistas de Washington.
A ratos parece ser que al gobierno de turno del PNP le iría mejor con menor transparencia y con un Instituto que pueda manejar un Secretario de Desarrollo Económico, según los deseos personales del Gobernador. La razón por la cual es una decisión equivocada es porque un Instituto de Estadísticas debe dedicarse a recopilar estadísticas no solo de desarrollo económico, sino otras que tienen que ver con otras áreas de injerencia pública como los datos demográficos, educativos, de salud, de vivienda, sobre seguridad pública y otros relacionados con asuntos laborales y con el bienestar del consumidor, como las estadísticas sobre el costo de vida y la canasta familiar, o los precios promedio de ciertos productos importantes como los carburantes. Además, es preciso obtener estadísticas confiables sobre desarrollo social y democrático. De lo contrario, no habrá jamás una política pública para la reducción de las desigualdades sociales ni una que mejore los procesos democráticos. Esos son, o deben ser, valores colectivos tan importantes como la meta del desarrollo económico.
Por otra parte, no sería saludable la privatización del Instituto porque ello puede resultar en dedicarlo a estadísticas que necesitan las empresas privadas, pero que no tienen relación con las gestiones directas del gobierno o los servicios gubernamentales a los ciudadanos. No se atendería tan efectivamente el aspecto social de su misión pública. De hecho, un buen Instituto de Estadísticas, con amplios recursos y con independencia del resto del Gobierno, pero gubernamental, es a juicio de este autor, uno de esos poderes o funciones fundamentales e indelegables de un gobierno central, ya que dicho Instituto debe servir al interés público, no al privado solamente, y debe además, ser capaz de proveer información estadística confiable a todos, incluyendo a los municipios. Por esa razón, su existencia y funcionamiento no se debe delegar a ningún municipio ni mucho menos a una ONG o a empresas privadas. No es el tipo de función prescindible y delegable a otros. Es una función importante e indelegable que está muy bien afincada en los gobiernos centrales de otros países, como por ejemplo en Colombia, que tiene desde hace mucho tiempo su Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas (DANE). Haber prescindido por mucho tiempo de un Instituto de Estadísticas confiable e independiente del resto del gobierno, llevó a grandes errores y omisiones en el pasado que afectaron negativamente las posibilidades de buen gobierno en Puerto Rico. Es por eso que la ley creó al Instituto. ¿Será entonces la acción de Ricardo Rosselló con el Instituto una prueba más de que su desgobierno lleva al país cuesta abajo en todos los aspectos de nuestra vida colectiva?
Estamos a tiempo para evitarlo. Y sobre todo, estamos a tiempo para que diversas organizaciones de la sociedad civil exijan la permanencia de un Instituto de Estadísticas público, pero independiente del resto del gobierno y comprometido con la producción y publicación de estadísticas importantes para beneficio de todos. Y con los recursos necesarios para hacerlo bien hecho. Lo contrario es equivalente a decir que se quiere la transparencia gubernamental, de labios a afuera, pero realmente derrotarla o impedirla con las acciones. El que se engaña a sí mismo con estadísticas falsas, engaña también al Pueblo, y el que engaña al Pueblo es, por definición, corrupto y anti democrático… y un ejemplo extremo muy lamentable de lo que es el mal gobierno.
La política pública educativa de las escuelas chárter y la necesidad de transparencia
Un área de política pública en que es vital la transparencia, es en el tema de la educación, sobre todo ahora que el Gobernador Rosselló ha dicho que parte de su política pública es promover la creación de las llamadas escuelas “chárter”. La transparencia de resultados en el aprendizaje estudiantil por vía de buenos avalúos bien realizados será algo vital, ya que la Asociación de Maestros de Puerto Rico está en lo correcto al decir que, en Estados Unidos, los estudios revelan que hay tanto escuelas chartered cuyo aprendizaje estudiantil es superior al de las escuelas públicas comunes de administración gubernamental, como escuelas de ese tipo que, sin embargo, muestran aprendizaje estudiantil sensiblemente inferior al de las escuelas públicas comunes. Así las cosas, lo primero que tiene que hacer el Departamento de Educación es crear instrumentos de medición del aprendizaje estudiantil que sean adecuados y uniformes, de modo que se pueda comparar más adelante cuáles de las escuelas con administración privada tienen mejores realizaciones que las escuelas con administración pública del Departamento de Educación, y cuáles de esas escuelas con administración privada —que han recibido un contrato o chárter (carta contractual)— tienen peores realizaciones en cuanto al aprendizaje estudiantil. Evidentemente, tiene que haber un proceso de rendición de cuentas al gobierno y al Pueblo por parte de los administradores privados para que el gobierno pueda decidir si merecen una extensión de la carta contractual, o por el contrario, si es necesario suspenderla. Ya empezamos a sospechar que los requisitos académicos se van a relajar si es que las escuelas con carta contractual para administrarse privadamente, como se ha dicho, van a tener flexibilidad para contratar maestros con menores exigencias de preparación que las que tiene el Departamento para las escuelas públicas. Está comprobado que uno de los aspectos medulares que producen educación de calidad mundial es la preparación adecuada y exigente de los maestros. (Michael Fullan, 2001). Es tal vez la causa principal por la cual Finlandia, por ejemplo, ha logrado educación de primera calidad mundial. En ese país, a todos los maestros, para poder enseñar, se les requiere ser expertos en su materia y poseer una Maestría en Educación.
Otro tanto habrá que “observar”, buscando que sea transparente, en la selección de los directores de esas escuelas. ¿Quién seleccionará los directores de las escuelas con administración privada y con qué criterios? Está demostrado en los estudios internacionales de escuelas exitosas que el liderazgo académico adecuado de los directores es fundamental para la educación de primera calidad mundial (Michael Fullan, 2001 y sobre América Latina véase Rosa Blanco, Javier Murillo et.al., 2008). Por lo tanto, las escuelas encomendadas a una administración por una empresa privada no pueden incurrir en los errores relacionados con directores lamentados en el pasado por parte del propio Departamento de Educación: selección de directores por afiliaciones partidistas, nombramiento de directores que no pueden ser líderes académicos porque no tienen la preparación adecuada, y el nombramiento de directores que luego están muy poco en las escuelas porque el propio departamento los cita a reunión tras reunión. ¡Una barbaridad!
Si algo puede esperarse de positivo en ese tipo de escuelas de administración privada es que destierren para siempre de su proceso educativo los conflictos partidistas entre PNP y PPD, que es lo que suele suceder cuando la empresa privada sustituye al gobierno en la administración de un servicio, como ha ocurrido con la administración del Aeropuerto Luis Muñoz Marín. No obstante, si la concesión de cartas contractuales la hace el gobierno con intención partidista eso lo debe saber el Pueblo, para que juzgue si quiere que la corrupción partidista siga entronizada en todo lo que hace el gobierno. Tampoco se puede permitir que las escuelas así privatizadas se utilicen por “agentes privados” de convicciones estadistas para montar un proceso educativo preñado de estrategias para difundir entre los alumnos las ideas estadistas. Las escuelas no deben utilizarse, de ningún modo, para propaganda de una u otra ideología, ni para conveniencias partidistas. Y tienen todas, con administración pública o privada, que ser no discriminatorias ni por religión e ideas políticas, ni por raza, sexo, preferencia sexual entre adultos que consienten, ni identidad u origen nacional. Y producir educación y aprendizaje en los alumnos que sea verificable como una de calidad y alto rendimiento.
Las organizaciones de la sociedad civil tienen ahora una tarea fundamental para vigilar, monitorizar, e informar públicamente —y adecuadamente— muchos de los detalles de las llamadas escuelas “chárter” que serán vitales para la buena educación de los alumnos. En ese sentido, Agenda Ciudadana, con su Observatorio de Políticas Públicas para los jóvenes de Puerto Rico, tiene ahora una tarea adicional. Es cierto que Agenda Ciudadana hizo una contribución, poco atendida por los políticos del PPD y del PNP, al someter al gobierno y al País un Plan Decenal de Educación. Los obstáculos políticos encontrados fueron enormes. Ello no debe desanimar a dicha organización ya que con el Observatorio Ciudadano “Somos el Ahora”, Agenda tiene un instrumento vital para monitorizar la política pública educativa realmente implantada. Si no hay Plan Decenal, si la planificación educativa ha dado paso a la continuada improvisación y a la politiquería con la educación de nuestros hijos, entonces eso es necesario denunciarlo continuamente desde el Observatorio. Si los maestros se escogen con preparación insuficiente en las escuelas de administración privatizada, o los directores, eso habrá que denunciarlo también continuamente, de modo que los ciudadanos se enteren de los posibles entuertos educativos que vengan convoyados con la nueva política pública. Igualmente, se deben publicar puntualmente los hallazgos positivos de las escuelas de administración privada, sobre todo en cuanto a la misión fundamental de proveer una educación integral, una formación más que una mera escolarización de los alumnos, aquello que los alemanes significan con el vocablo Bildung.
Una tarea importante no solo para Agenda Ciudadana, sino para la Asociación de Maestros, para los sindicatos de educadores y para Abre Puerto Rico, es examinar con cuidado si las escuelas encomendadas por el Gobierno a administraciones privadas tienen o no motivaciones extra educativas, tales como concesión de las cartas contractuales a grupos privados de amigos del PNP, y solo a ellos, concesión a grupos en los cuales se carece de personal experto en administración educativa, así como situaciones de corrupción de fondos públicos y otras maldades habituales en ciertos miembros de las clases políticas. No se puede olvidar que toda alianza público-privada valdrá para un país en la medida en que la parte pública vigile adecuadamente el interés público. La parte privada, puede tener motivaciones loables además del lucro, como en caso de que la Universidad de Puerto Rico administre algunas de estas escuelas. Más frecuentemente, sin embargo, este tipo de política pública con la educación se presta para que empresarios privados administren las escuelas más pendientes de su propio lucro que de la calidad educativa y el aprendizaje estudiantil adecuado. Por lo tanto, es la parte pública, el gobierno central de Puerto Rico, el llamado a velar por el interés público con una exigencia adecuada de rendición de cuentas para los administradores privados de tales escuelas. Y, por supuesto, diversas agrupaciones ciudadanas, con el compromiso de promover la educación de excelencia en nuestro país, tienen que ser los vigilantes continuos de la transparencia con la cual se implante dicha política educativa. Lo mismo compete a la prensa del país, y sobre todo, al periodismo investigativo.
REFERENCIAS
Fullan, M. (2001) Leading in a culture of change. San Francisco: Jossey Bass.
Blanco, R. , Murillo, J. et.al. (2008) Eficacia escolar y factores asociados: en América Latina y el Caribe. Santiago de Chile: UNESCO.