Municipio Autónomo de Caguas.
Más importante todavía que este elemento tradicional e histórico es la realidad de que las municipalidades son el lugar de familia, crianza y experiencias de la niñez de muchos puertorriqueños, la verdadera patria-chica. En ese sentido, los boricuas amamos nuestros municipios de modo similar a la veneración ancestral de los italianos por su “paese” natal. Es una parte demasiado importante de la vida individual, familiar y colectiva de los puertorriqueños y puertorriqueñas, como para desecharlos, o echarlos por la borda, por razón de que muchos tienen dificultades económicas. Máxime cuando los ciudadanos no somos tontos y sabemos que algunos de los problemas económicos y fiscales de los municipios han sido provocados por los gastos excesivos y por los malos manejos de la clase política. Y sobre todo, los puertorriqueños en general no estamos dispuestos a que se asfixien nuestros municipios por falta de recursos como un diseño venga éste del gobierno central de turno o del gobierno federal. Mucho cuidado, pues. Alerta todo el mundo. Si nos descuidamos, si nos dejamos entretener por los chismes y espectáculos de turno que nos sirve el medio-gobierno central de Puerto Rico, en connivencia con el federal de Estados Unidos, con sucesos tales como las renuncias en los Departamentos de Educación y Seguridad Pública y sus secuelas, fácilmente nos incautan de un lado u otro al CRIM y sus recursos, que provienen de nuestros dineros boricuas, mediante los pagos de contribuciones de la propiedad, patentes y otros instrumentos impositivos que dan vida fiscal a los municipios.
Sabemos que es cierto que hay municipios que tienen cuestionada su viabilidad económica, otros están excesivamente endeudados, aún otros se han deprimido económica y socialmente por los efectos combinados del Huracán María y de las mudanzas de miles de puertorriqueños al exterior. Ello no justifica, sin embargo, que el gobierno de Ricardo Rosselló —ni tampoco ningún otro gobierno central en Puerto Rico en el futuro— abogue por la abolición o consolidación de municipios en violación de nuestra Constitución.
La Constitución de Puerto Rico es clara en ese punto: En el Artículo VI de Disposiciones Generales, en la sección 1 sobre los Municipios se estipula lo siguiente: “Ninguna ley para suprimir o consolidar municipios tendrá efectividad hasta que sea ratificada, en referéndum, por la mayoría de los electores capacitados que participen en el mismo en cada uno de los municipios a suprimirse o consolidarse. La forma del referéndum se determinará por ley que deberá incluir aquellos procedimientos aplicables de la legislación electoral vigente a la fecha de la aprobación de la ley”. Los padres de nuestra Constitución, evidentemente, tuvieron la sabiduría de depositar en el conjunto de los electores de los municipios el decidir sobre su supresión o consolidación, aunque por ser un régimen de democracia representativa, le asignó a la Asamblea Legislativa el aprobar leyes de esa naturaleza. La última palabra, pues, la tiene el Pueblo. ¡Como debe ser en una democracia real! Y el Pueblo no creemos que vaya a permitir que le arrebaten ni su dinero, ni sus municipios.
Tampoco nos parece apropiado y cónsono con la personalidad cultural y las tradiciones de nuestro país el que el gobernador de turno pretenda crear una instancia gubernamental adicional, siguiendo el modelo de los estados estadounidenses de los llamados condados. Ni necesitamos ni queremos una nueva instancia de burocracia regional, con la cual la partidocracia se reparta recursos que le hubiesen correspondido a los municipios, para atender intereses partidistas y de los amigos de los líderes de los partidos. El Pueblo ya se hartó del amiguismo en la vida política de Puerto Rico. Y se hartó también de que la clase política abuse y juegue con los dineros del Pueblo para darles puestos públicos y contratos a sus familiares y amigos en detrimento del bien común. Todo siempre sólo para un grupito, el cual siempre está dispuesto a humillar al Pueblo con su talante de “blanquitos privilegiados”.
¿Conocen los lectores cuándo fue que se propuso por primera vez la idea de los llamados condados en nuestro país y cuál fue la reacción de los estadounidenses que entonces dirigían la mayor parte de nuestro gobierno interno bajo la Ley Foraker? Pues fue en los tiempos del 1908 y 1909, cuando apenas habían transcurrido poco más de diez años de la invasión norteamericana que le arrebató Puerto Rico a España y a sus propios habitantes nacionales. Estaba muy viva y muy cerca por entonces la realidad de lo que se vivió bajo España con la Diputación Provincial. Aunque este organismo regional no tenía capacidades decisorias ni legislativas, fue una instancia regional administrativa que le permitió a los puertorriqueños tener alguna presencia en el gobierno interno de Puerto Rico en una época en que las alcaldías y los cabildos o asambleas municipales estaban bajo el control de los peninsulares o de boricuas del Partido Incondicional Español, el partido más conservador de Puerto Rico. En tiempos en que España no podía darle a Puerto Rico lo que ella misma aún no tenía, es decir, ni democracia ni participación política sobre sus propios asuntos para los habitantes de Puerto Rico, la Diputación Provincial sirvió al menos para que algunos boricuas tuvieran a su cargo, por elección, algunas funciones del gobierno de Puerto Rico. La Diputación Provincial, como el fin de las facultades omnímodas de los gobernadores, tuvo una corta duración, ya que fue abolida por Fernando VII a su regreso al trono y al absolutismo monárquico en 1814. Puerto Rico no volvería a disfrutar de esta institución hasta el año 1870, luego de la aprobación en España de la Constitución de 1869. Fue de esta última época bajo España del Siglo XIX (1870-1898) que los puertorriqueños de la época de la Ley Foraker, ya en el período luego de la invasión de Estados Unidos, tenían vivo el recuerdo de los logros obtenidos en términos de participación puertorriqueña en la Diputación Provincial.
Como tal cosa como una Diputación Provincial era un elemento extraño en los procesos de gobierno de Estados Unidos, la Cámara de Delegados, único órgano del Gobierno Central Colonial de Puerto Rico en que los puertorriqueños estaban representados entonces, presentó y aprobó una ley para dividir a Puerto Rico en “Condados” con la idea de que ya que había tan poca participación puertorriqueña en el Gobierno Central, al menos hubiera alguna, como bajo España, en un nivel administrativo regional. La ley para dividir a Puerto Rico en Condados fue, sin embargo, derrotada por el Consejo Ejecutivo, Cámara Alta de la Legislatura Insular y órgano de fusión ejecutiva-legislativa, auxiliar del Gobernador estadounidense, compuesto en su totalidad por personas nombradas por el Presidente de Estados Unidos y en los comienzos, todos ellos estadounidenses. De modo que los estadounidenses que gobernaban Puerto Rico en 1908 se negaron a aprobar la división de Puerto Rico en condados, como también se negaron al establecimiento de un Banco Agrícola y de la ley de escuelas industriales aprobadas por la Cámara de Delegados para defender intereses puertorriqueños, con lo cual provocaron la crisis de presupuesto de 1909 en que la Cámara de Delegados, desquitándose de los estadounidenses, se negó a aprobar el Presupuesto Insular de ese año.
La propuesta regional de la Escuela Graduada de Administración Pública de la Universidad de Puerto Rico
En todo caso, en este momento histórico Puerto Rico no necesita de mayor burocracia gubernamental que aumente los gastos, sino de menos burocratismo. Es por eso que aunque la regionalización del país es una buena idea, la Escuela Graduada de Administración Pública Roberto Sánchez Vilella (EGAP-RSV) de la UPR, donde está el peritaje principal del país en asuntos de gobierno y administración pública, ha propuesto un tipo de regionalización que no aumentaría la burocracia en Puerto Rico ni tampoco descansaría en suprimir, eliminar o consolidar los municipios existentes. En su libro Reforma Gubernamental: Un nuevo modelo organizativo para Puerto Rico, la EGAP-RSV, en colaboración con AEELA, hace una contribución significativa que debe utilizarse como base para la discusión pública y democrática del tema de la regionalización y de cómo manejar con éxito el problema de la desigualdad en recursos económicos entre las municipalidades del país.
Este tema se trata en el libro en el Capítulo 1 cuyos autores fueron los colegas Leonardo Santana Rabell y Mario Negrón Portillo. Todo el andamiaje de su propuesta descansa en un principio fundamental. Lo primero que debe discutir y decidir un gobierno central en un país es cuáles son las funciones esenciales e indelegables de ese gobierno central. Como bien dicen los autores del capítulo, estamos en tiempos en que los gobiernos centrales o nacionales de los países utilizan cada vez más frecuentemente la delegación de funciones hacia los municipios, hacia la empresa privada mediante subcontratación o las llamadas alianzas público-privadas y hacia las organizaciones no gubernamentales sin fines de lucro, el llamado “tercer sector” de la economía. Dichas delegaciones no se pueden hacer en todo ni porque sí. Deben decidirse luego de una discusión democrática amplia y luego de que el gobierno central haya definido claramente cuáles exactamente son esas funciones fundamentales e indelegables que deben estar en manos del gobierno central. Por supuesto, en respeto a la transparencia, el gobierno central debe explicarles con detalle a los ciudadanos por qué razones es que esas funciones fundamentales se han retenido en el gobierno central y se consideran indelegables. Y en las que sí se deleguen, el acuerdo debe venir acompañado de importantes requisitos de rendición de cuentas —no de cuentos— por parte de aquellos que asumieron la delegación. Al menos eso es lo que se espera que ocurra en una democracia.
Una vez determinadas las funciones indelegables, todo lo demás que realiza un gobierno central tradicionalmente, puede delegarse a alguna de las instancias mencionadas. Aún más importante, es el modelo colaborativo para la gerencia pública contemporánea. Ese modelo colaborativo presume que el bien común no es únicamente responsabilidad del gobierno. Por lo tanto, en producir el bien colectivo debe haber colaboración entre el gobierno, las universidades, las empresas privadas y las ONG sin fines de lucro. Ese modelo colaborativo se ha llamado desde hace un tiempo “la gobernanza democrática”. Y puede ponerse en práctica en todos los niveles: el municipal, el regional o el nacional. Una municipalidad pionera en este tipo de modelo democrático lo fue el Municipio Autónomo de Caguas bajo la administración dirigida por el entonces alcalde, William Miranda Marín.
Por otro lado, debe tomarse en cuenta también un principio bien aceptado en otros países, sobre todo por la Unión Europea, y sus miembros. Este es el principio de subsidiariedad que implica que todos los asuntos a atenderse por el gobierno deben siempre hacerse al nivel que es más racional y conveniente hacerlo. En términos generales el principio de subsidiariedad plantea que todo lo que se pueda realizar por los gobiernos municipales debe colocarse en ese nivel, ya que es el nivel de gobierno más cercano a los ciudadanos. En Puerto Rico, tuvimos ocasión de palpar la importancia de los gobiernos municipales al enfrentar un desastre natural como lo fue el Huracán María de 2017. Mientras el gobierno federal de Estados Unidos reaccionaba lentamente y ralentizaba la ayuda a Puerto Rico, y mientras el gobierno central de Puerto Rico de Ricardo Rosselló era incapaz de acelerar la atención a los problemas más graves de los ciudadanos, siendo incluso incompetente en algo de tanta importancia como evitar muertes y para hacer una contabilización adecuada de las mismas, las iniciativas de mayor ayuda y mitigación provinieron de las propias comunidades de ciudadanos que se organizaron para la acción autogestionaria o de los gobiernos municipales, en algunos casos. Por lo tanto, no es correcto despojar al Pueblo puertorriqueño de esa instancia gubernamental, la más cercana al ciudadano, la municipal, porque se vaya a adoptar un modelo de regionalización para el País.
Se deben considerar todos estos conceptos de la propuesta de la Escuela Graduada de Administración Pública de la Universidad de Puerto Rico, la cual se basa en la creación de regiones y en el establecimiento de una Junta Regional en cada una de las regiones definidas. La definición de las regiones tiene algunas complicaciones. Pero precisamente por eso no se puede dejar al arbitrio de los políticos, o ni siquiera a la decisión de los expertos en planificación. La definición de las regiones tiene que tener además del criterio geográfico, criterios económicos y sociológicos sobre los flujos reales de interacción entre los municipios. Y, por supuesto, habría que revisar cuidadosamente las estadísticas correctas existentes al momento sobre asuntos tales como el nivel de población real de los municipios y sobre su situación económica y social. Debe haber, sobre todo esto, una amplia discusión democrática en torno a los linderos regionales. Sobre ese aspecto habré de tratar en un artículo posterior sólo en ánimo de contribuir al diálogo sobre ese tema. Por lo pronto, es preciso dar a conocer cómo puede funcionar la propuesta de la EGAP-RSV de las Juntas Regionales.
Esta es una propuesta que respeta íntegramente los procesos democráticos y constitucionales existentes en Puerto Rico. Primeramente, porque el Pueblo de cada municipalidad ha elegido a un alcalde y a los miembros de la Legislatura Municipal. Esa instancia gubernativa local y autónoma hay que respetarla. ¿Cómo se respeta dentro de un modelo de regionalización como el que propone la EGAP? Se respeta precisamente porque no se establecerá una instancia gubernativa regional que les reste poderes o funciones a los municipios. Y se respeta cuando las llamadas Juntas Regionales se compondrán como mínimo de todos los alcaldes de los municipios de cada región. Las Juntas Regionales se constituyen para “pensar regionalmente” y tomar decisiones cruciales para las regiones como un todo. Es una instancia de reflexión, pensamiento, estudio y diseño de políticas públicas regionales. Los asuntos de ejecución se mantienen en el nivel de las diversas burocracias municipales existentes en la región, con un modelo de colaboración y de compartir recursos entre los municipios, cuando los recursos municipales del municipio donde ubicará un proyecto no den abasto por sí solos para una ejecución adecuada. En esos casos, puede haber préstamos de recursos y actividades similares a los de los consorcios, de modo que la obra a ejecutarse se pueda llevar a cabo en un tiempo razonable y mediante procesos efectivos y eficientes.
Una de las tareas principales de los alcaldes de los municipios de la región —y de todo otro número de miembros que deban tener las Juntas Regionales— según lo determine la ley, (lo ideal sería un modelo colaborativo con representantes en las Juntas del sector privado, de las universidades, y de las organizaciones sin fines de lucro ubicadas en la región) será entonces la de reflexionar, realizar estudios y proponer proyectos de desarrollo regional. La EGAP ha propuesto que en cada Junta Regional el Comisionado de Asuntos Municipales del Gobierno Central de Puerto Rico sea un miembro y que dicho cargo pase a llamarse Comisionado de Asuntos Municipales y Regionales. Pensar regionalmente significa pensar en evolucionar el progreso en la región como tal, como unidad, lo que significará una mayor interacción racional entre los municipios de la región y una toma de decisiones que facilite en la práctica un desarrollo menos desigual, un desarrollo más equilibrado entre todos los municipios que compongan cada región. Cada región debe tener una “cabecera municipal” o ciudad principal. La cabecera municipal se mantiene, como parte de la realidad vigente, no para que el progreso se siga concentrando en esa “ciudad cabecera” sino para que, todos juntos —y en pie de igualdad todos los alcaldes de la región— tomen decisiones que propendan a estimular un desarrollo más integrado de cada región. Por ejemplo, en la Región Sur, la cabecera sería la ciudad de Ponce. Pero como en la junta estarán representados todos los alcaldes de la región, incluso el alcalde de Ponce, el trabajo de la Junta Regional será idear, estudiar e investigar y decidir sobre posibles modos para desarrollar la región más equilibradamente. Eso significa que no todos los servicios y actividades se concentrarán en Ponce. Algunos pueden estar en Juana Díaz, o en Santa Isabel o Yauco, por ejemplo. Y de ese modo la región se va unificando y desarrollando más equitativamente.
Sólo una fracción mínima de los recursos colectivos de los municipios irá a sufragar gastos de las Juntas Regionales en sus estudios e investigaciones. Los procesos de ejecución se dejan en manos de los municipios en donde se establezcan los proyectos de desarrollo, y cuando un municipio menos desarrollado sea el lugar del proyecto, recursos de municipios aledaños o de la burocracia municipal de la cabecera (Ponce) pueden moverse ayudar la ejecución efectiva, transparente y eficiente en ese municipio. Al transcurrir del tiempo, estos proyectos regionales se espera que propendan a un buen desarrollo integral de cada región en diversos campos: agricultura, salud, comercio, turismo, desarrollo de actividades culturales, entre otros renglones.
Para respetar los procesos democráticos y representativos municipales la ley de regionalización podría requerir que los proyectos aprobados por la Junta Regional sean refrendados por mayoría en las Legislaturas Municipales de los municipios que compongan cada región.
El ejemplo exitoso de la Región Metropolitana de Toronto en el Canadá
A partir del año 1954 en la ciudad de Toronto, y municipios vecinos, se estableció la región METRO de Toronto. Este nuevo mecanismo funcionó de manera similar a las Juntas Regionales propuestas por la EGAP. La meta era el desarrollo más equilibrado en la región de modo que municipalidades suburbanas cercanas a Toronto, como East York, Etobicoke, Forest Hill, Leaside, Long Branch, Mimico, New Toronto, North York, Scarborough, Swansea, Weston y York, pudieran desarrollarse más equitativamente y no se concentrara todo el progreso en Toronto. La nueva Región Metro pudo emitir deuda propia y además los recursos de los impuestos de Toronto se sumaron a los impuestos de las localidades más pequeñas, de manera que hubiera un recurso económico colectivo mayor. Ahora la base contributiva más amplia de Toronto iba a ayudar al crecimiento y desarrollo económico no sólo de Toronto, sino de todos los municipios de la región. El sistema fue tan exitoso que para enero de 1967 varias de las comunidades municipales más pequeñas decidieron amalgamarse, de modo que los municipios aledaños a Toronto se redujeron a un total de seis.
Al correr del tiempo, ya para el año 1998, el desarrollo regional logrado fue de tal naturaleza que los municipios vecinos se acercaron más a Toronto en vías de acceso y en nivel de desarrollo económico. En consecuencia, ese año de 1998, la región se disolvió como tal y todas las municipalidades involucradas pasaron a formar parte de una nueva unidad: la Mega-Ciudad de Toronto. El ejemplo de Toronto demuestra que la composición municipal y por regiones puede cambiar en un futuro si los procesos de desarrollo económico, social, político y cultural van nivelando y acercando a todos los municipios originales. La definición de las Regiones y las Juntas Regionales propuestas por la EGAP no son, por lo tanto, para que se escriban en piedra, como algo inmodificable en el futuro. Sólo las nuevas generaciones de puertorriqueños y puertorriqueñas podrán percatarse de si las nuevas condiciones ameritan alguna redefinición en los municipios y en las regiones.
La discusión democrática abierta a todos los sectores es esencial
En la puesta en práctica del modelo de Juntas Regionales investigativas y decisorias que propone la EGAP no puede permitirse el uso de las aplanadoras antidemocráticas del partido de turno en el poder. El gobierno central actual está en su perfecto derecho de plantear su propio modelo de regionalización. No obstante, como el Pueblo de Puerto Rico no está ni para que le impongan las ideas regionales de nadie en particular, ni para que se trasladen los recursos del CRIM a una unidad burocrática regional nueva, toda iniciativa de regionalización debe discutirse amplia y democráticamente en todos los sectores interesados del Pueblo mismo y entre los habitantes de los diversos municipios afectados por el modelo regional. El modelo colaborativo entre el gobierno central de Puerto Rico, el sector privado, las universidades, las ONG sin fines de lucro y el liderato de las diversas comunidades urbanas y rurales que se activen en el espacio público debe aplicarse en este caso. La posible regionalización de Puerto Rico, así como el traslado o delegación de mayores competencias del Gobierno central a los gobiernos municipales, debe ser el producto de una discusión democrática amplia. Es algo demasiado importante para dejarlo en manos de una autocracia partidocrática. Y cuidado… no se debe permitir que bajo la alegación de la necesidad de “prisa” para enfrentar los problemas municipales de fiscalidad, se le dé una nueva estocada a nuestra ya mancillada democracia. No importa el tiempo que tome analizar y discutir con calma, siempre es mejor para el bien común del Pueblo, que todo esto se analice con sosiego, con los datos estadísticos correctos en la mano, con la participación activa de todos los sectores y que se tomen las decisiones luego de una ponderación social amplia que sea realmente transparente, no de aguaje. Sólo haciéndolo de ese modo salvaguardamos los derechos de todos y, sobre todo, reafirmamos nuestra voluntad nacional y democrática.
Nota: El autor dedica esta columna a la memoria del exalcalde de Caguas, William Miranda Marín. Aunque se ha jubilado del Departamento de Ciencia Política de la UPR, luego de 39 años de dedicación docente, dicta un seminario este semestre en la Escuela Graduada de Administración Pública Roberto Sánchez Vilella, UPR-RP.
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