Desmontando mitos a cien años de la Ley Jones

El pasado 2 de marzo fue el centenario de la otorgación de la ciudadanía de los Estados Unidos a los puertorriqueños. El verbo atesorar nunca ha sido tan utilizado en el vocabulario cotidiano boricua como cuando estadoistas y estadolibristas hablan de la ciudadanía estadounidense. Los favorecedores de la integración ondean la bandera de la ciudadanía como la justificación para sus reclamos de igualdad política con la metrópoli. Los defensores del ELA también celebran la ciudadanía, pero como tabla de salvación ante el naufragio que sufrió el año pasado el alegado y mítico pacto establecido en 1952. Este preciado tesoro es percibido incluso en algunos sectores del independentismo, cuando advierten que la ciudadanía metropolitana podría negociarse y mantenerse tras el logro de nuestra independencia.

La discusión de la ciudadanía ha estado enmarcada en la consulta sobre el estatus que se llevará a cabo a mediados de año. Por ello, resulta apropiado examinar las experiencias sobre este tema en los múltiples procesos de descolonización. El término ciudadanía denomina la relación jurídica que un Estado otorga a las personas naturales o jurídicas con las que mantiene vínculos significativos. Contrario al caso de Puerto Rico, esta relación es conocida en el resto del planeta como nacionalidad, el cual utilizaremos a lo largo de este artículo. Lo primero que debe advertirse es que la nacionalidad es un asunto regulado principalmente a través del derecho interno de los Estados. Sin embargo, este tema concierne cada vez más al Derecho internacional, a través del ordenamiento sobre los derechos humanos.

Uno de los precedentes del Derecho internacional sobre este tema es la Convención sobre ciertas cuestiones relativas a los conflictos de leyes sobre la nacionalidad de 12 de abril de 1930, donde dispone que la determinación de quienes son sus nacionales corresponde a cada Estado de acuerdo a sus leyes^[1]. La Corte Internacional de Justicia compartió esta visión sobre el concepto de la nacionalidad en el caso Nottebohm^[2]. El derecho a la nacionalidad está consagrado en la Declaración Universal de los Derechos Humanos^[3]. El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establece este derecho, limitándolo a los niños^[4]. La Convención Americana sobre los Derechos Humanos lo establece en mayor extensión^[5]. La adopción de la Convención sobre el Estatuto de los Apátridas de 1954 y la Convención para reducir los casos de apatridia de 1961 es un ejemplo de la atención que la comunidad internacional ha brindado al tema de la nacionalidad.

Libre asociación y ciudadanía

En los casos en que colonias han establecido relaciones de libre asociación con las metrópolis suelen extenderse la ciudadanía metropolitana. Los nacionales de las Islas Cook^[6] y Niue, que mantienen relaciones de libre asociación con Nueva Zelandia, tienen la ciudadanía neozelandesa. De acuerdo a una enmienda al Citizenship Act de Nueva Zelandia, su ciudadanía por nacimiento es reconocida a todas las personas nacidas en las Islas Cook y Niue antes de 2006. En adelante, es requerido que además del nacimiento en territorio neozelandés, al menos uno de sus padres tenga esta nacionalidad o el permiso de residencia permanente^[7].

La situación es muy diferente para los Estados que han establecido Acuerdos de Libre Asociación con los Estados Unidos y que formaban parte del Fideicomiso de las Islas del Pacífico. Debe advertirse que estos acuerdos no contemplan la relación de libre asociación a la que se refiere el Derecho internacional, sino una modalidad de la independencia. Cuando los Estados Federados de Micronesia, la República de las Islas Marshall y la República de Palau aprobaron sus constituciones, las condiciones para la ciudadanía de cada Estado fueron definidas en cada una de ellas^[8]. Los Acuerdos de Libre Asociación disponen que los ciudadanos de los Estados Asociados están autorizados para establecer su residencia, estudiar o trabajar en los Estados Unidos por un período ilimitado^[9]. Sin embargo, esta autorización no puede ser utilizada para cumplir con el requisito de residencia de los procesos de solicitud de la ciudadanía de los Estados Unidos^[10]. A través de las enmiendas a estos acuerdos de 2003, la presentación de los pasaportes es requerida a los ciudadanos de los Estados Asociados para entrar a los Estados Unidos^[11].

Independencia y ciudadanía

Este tema ha sido analizado por parte del liderato del movimiento independentista puertorriqueño, que ha sostenido la posibilidad de que tras la independencia los puertorriqueños tengan nacionalidad doble o dual de los Estados Unidos y Puerto Rico^[12]. Aunque la existencia de la doble nacionalidad dependerá en última instancia de que ambos Estados la autoricen, el rol del Derecho internacional en el asunto de la nacionalidad aporta al entendimiento de la concepción de este atributo. En la mayoría de los casos de los pueblos que logran la independencia, el asunto de la nacionalidad ha finalizado con el otorgamiento de la nacionalidad del Estado recién constituido. Sin embargo, existen experiencias donde la potencia administradora había otorgado la nacionalidad a los habitantes de sus colonias previo a su independencia. En esos casos depende del ordenamiento jurídico del Estado de recién independencia si la doble nacionalidad es permitida.

Por ejemplo, como parte del rápido proceso de descolonización tras la Revolución de los Claveles de 1974, Portugal aprobó una nueva Ley de Nacionalidad en la cual cambió los requisitos para reconocer la nacionalidad portuguesa a quienes nacieron en los territorios que recién habían alcanzado la independencia^[13]. Esta ley extendió la nacionalidad portuguesa a las personas nacidas en los territorios ultramarinos que alcanzaron la independencia, con el requisito de estar domiciliados en Portugal continental o sus islas adyacentes por más de cinco años al 25 de abril de 1974 y a la esposa e hijos menores de edad de estas personas. Esta solicitud tenía que realizase en el término de dos años luego de la declaración de independencia del territorio correspondiente^[14]. Las antiguas colonias portuguesas han abordado la posibilidad de la doble ciudadanía con Portugal de diversas formas. Mozambique^[15] y Angola^[16] no la permiten, mientras que Cabo Verde autoriza a sus nacionales a obtener otra nacionalidad sin perder ésta y permite entrar en tratados sobre nacionalidad dual^[17].

En las antiguas colonias del Reino Unido, la autorización de la doble nacionalidad no tiene un patrón definido. La doble nacionalidad está autorizada en Antigua y Barbuda, Barbados, Belice, Chipe, Granada, Jamaica, Mauricio, Nigeria, Saint Kitts y Nevis, Santa Lucia, San Vicente y las Granadinas, Swazilandia, Trinidad y Tobago y Tuvalu^[18]. En cambio, la doble ciudadanía no está permitida o es limitada en las Bahamas, Botswana, Brunei, Fiji, Gambia, Ghana, Guyana, las Islas Salomón, Kenia, Kiribati, Lesotho, Malasia, Malawi, Malta, Mauricio, Seychelles, Sierra Leona, Singapur, Tanzania, Uganda, Zambia y Zimbabue^[19].

La tendencia a nivel internacional en las últimas décadas ha invertido el comportamiento del pasado, cuando los Estados establecían restricciones para la doble nacionalidad^[20]. Incluso la postura de los Estados con un pasado colonial es de aceptar la doble nacionalidad, una vez las comunidades que migraron a las antiguas metrópolis desean establecer vínculos más formales a través de la nacionalidad^[21].

El esfuerzo más reciente para regular mediante el Derecho internacional la sucesión en la nacionalidad de los países que han alcanzado la independencia está en el Proyecto de artículos sobre la nacionalidad de las personas naturales en relación con la sucesión de Estados que redactó la Comisión de Derecho Internacional. El preámbulo del proyecto de artículos reconoce la visión de la comunidad internacional de que la nacionalidad es un asunto gobernado por el derecho interno, pero está limitado por el derecho internacional^[22]. Dispone como norma general que, cuando ocurra la sucesión de Estados, las personas naturales que tenían la nacionalidad del Estado predecesor^[23] e independientemente de la forma de su adquisición, tendrán derecho a la nacionalidad de por lo menos uno de los Estados involucrados^[24]. Establece la presunción de que las personas que residen habitualmente en el territorio del Estado sucesor^[25] asumirán la nacionalidad del Estado sucesor al momento de la sucesión^[26]. De igual forma, el Estado sucesor no estará obligado a extender su nacionalidad a personas afectadas^[27] que residan habitualmente en otro Estado y tengan la nacionalidad de aquel u otro Estado^[28].

Los casos analizados confirman que existen múltiples soluciones por mantener o no la ciudadanía de la metrópoli luego de alcanzar la independencia. No existe ninguna prohibición de que exista ciudadanía doble, sujeto a que sea autorizada a través del proceso de negociación de la transición o posteriormente.

^[1] Convención sobre ciertas cuestiones relativas a los conflictos de leyes sobre la nacionalidad, art. 1. Este tratado también dispone que aquella persona que tenga dos nacionalidades o más será considerada nacional de cada uno de tales Estados. Id., art. 3.

^[2] La Corte indicó que “la nacionalidad tiene su efecto más inmediato, su mayor alcance y, para la mayoría de las personas, sólo dentro del sistema legal del estado que lo confieren. La nacionalidad sirve sobre todo para determinar que la persona a quien le es conferida goza de los derechos y está obligada por las obligaciones que la ley del Estado en cuestión otorga o impone a sus nacionales”. Nottebohm Case (second phase), Judgment of April 6th, 1955, I.C. J. Reports 1955, p. 20, traducción del autor.

^[3] Su artículo 15 dispone que “1. Toda persona tiene derecho a una nacionalidad. 2. A nadie se privará arbitrariamente de su nacionalidad ni del derecho a cambiar de nacionalidad.”

^[4] PIDC, art. 24.1.

^[5] El artículo 20 establece que

1. Toda persona tiene derecho a una nacionalidad.
2. Toda persona tiene derecho a la nacionalidad del Estado en cuyo territorio nació si no tiene derecho a otra.
3. A nadie se privará arbitrariamente de su nacionalidad ni del derecho a cambiarla.

Sobre la interpretación de este artículo por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, véase, Caso de las Niñas Yean y Bosico vs. República Dominicana, Sentencia de 23 de noviembre de 2006, Serie C No. 156, párr. 22 y Caso de personas dominicanas y haitianas expulsadas vs. República Dominicana, Sentencia de 28 de agosto de 2014, Serie C No. 282, párrs. 253-264.

^[6] Cook Islands Constitution Act 1964.

^[7] Citizenship Amendment Act 2005, sec. 5.

^[8] Constitution of the Republic of the Marshall Islands, art. XI, The Constitution of the Federated States of Micronesia, art. III y Constitution of the Republic of Palau, art. III.

^[9] Compacts of Free Association, sec. 141(a).

^[10] Id., sec. 141(c).

^[11] Public Law 108–188, 108th Congress, sec. 104(b).

^[12] BERRIOS MARTÍNEZ, R. (2010): “Nacionalidad, ciudadanía y nacionalidad dual; La ciudadanía americana y Puerto Rico”, en BERRÍOS MARTÍNEZ, R., CATALÁ OLIVERAS, F. Y MARTÍN GARCÍA, F., Puerto Rico Nación Independiente: Imperativo del Siglo XXI, s.n., San Juan, pp. 99-168.

^[13] Decreto-Lei No. 308-A/75 del 24 de junio de 1975. El preámbulo de esta ley considera “que el acceso a la independencia de los territorios bajo administración portuguesa, como resultado del proceso de descolonización en curso, vienen a crear, como hecho, la adquisición de la nueva nacionalidad por personas que, hasta esa fecha, tenían la nacionalidad portuguesa”. Traducción del autor.

^[14] Id., art. 2.

^[15] Constituição da República de Moçambique da 2004, art. 31.

^[16] La Lei da Nacionalidade aprobada en abril de 2016 dispone que perderán la nacionalidad quienes adquieran voluntariamente una nacionalidad extranjera y manifiesten su intención de no querer ser angoleños. Lei no. 2/16, art. 4.

^[17] Constituição Política da República de Cabo Verde, art. 5. Su Lei da Nacionalidade fue enmendada en 1992 para eliminar la prohibición establecida en el artículo 14, que disponía la pérdida de la nacionalidad de Cabo Verde para aquellas personas que adquirían otra nacionalidad.  Lei No. 41/IV/92, art. 2.

^[18] Citizenship Laws of the World, www.multiplecitizenship.com.

^[19] Id.

^[20] FAIST, T. and GERDES, J. (2008): Dual Citizenship in an Age of Mobility, Migration Policy Institute, Washington, p. 3.

^[21] Manby, B. (2010): Citizenship Law in Africa: A Comparative Study, Open Society Institute, New York, pp. 58-63.

^[22] Resolución 55/153, de 12 de diciembre de 2000, Anexo, preámbulo, segundo párrafo.

^[23] Define Estado predecesor como “el Estado que ha sido sustituido por otro Estado a raíz de una sucesión de Estados”. Id., art. 2(b).

^[24] Id., art. 1.

^[25] Un Estado sucesor es aquel “que ha sustituido a otro Estado a raíz de una sucesión de Estados”. Id., art. 2(c).

^[26] Id., art. 5.

^[27] Persona afectada es “toda persona natural que, en la fecha de la sucesión de Estados, tenía la nacionalidad del Estado predecesor y cuya nacionalidad puede resultar afectada por dicha sucesión”. Id., art. 2(f).

^[28] Id., art. 8.