El Presupuesto: herramienta para el desarrollo

Foto por Jack Delano.

La teoría económica define el presupuesto público como la herramienta clave del Gobierno para promover el desarrollo económico y social, a la vez que promueve mejorar la distribución del ingreso, garantizar la equidad y la igualdad de oportunidades y favorecer el desarrollo de las capacidades productivas entre la población. En este contexto, se debe ver el presupuesto como la descripción de los planes de los gastos y de los ingresos en un periodo de tiempo (la asignación de recursos a través del presupuesto) para encaminar los objetivos fundamentales de política económica y social, antes mencionados. Verlo como una herramienta de desarrollo que debe diseñarse para poder ejecutar un gasto responsable, compatible con la estabilidad macroeconómica, fortalecer el gobierno y lograr crecimiento económico. El presupuesto público debe ser un instrumento que genere bienestar social y una herramienta económica que muestre las prioridades económicas del gobierno que quedan plasmadas en el mismo. A través del presupuesto se impulsan áreas prioritarias que a la vez reflejan el compromiso ideológico del gobierno, su plataforma política y objetivos de economía fiscal con el fin de evitar desequilibrios fiscales.

Pero los presupuestos públicos de los últimos años expresan una historia en la gestión financiera pública de déficits fiscales acumulados año tras año. Los mismos muestran la incapacidad del gobierno para diseñar e implantar una política económica que fomente desarrollo, dando paso a que el déficit del gobierno creciera a lo largo de múltiples y sucesivas administraciones. Esta situación se ha agravado por la extrema politización de la gestión pública, acumulando  malas decisiones y administrando sin la adecuada racionalidad económica.

Las consecuencias han sido el déficit estructural; un sistema contributivo que no recauda los suficientes ingresos, causando insuficiencia fiscal para enfrentar las necesidades sociales; y  la toma de decisiones sobre los aspectos contributivos y presupuestarios dentro del sector público matizado por criterios y posiciones asociadas a relaciones político-partidistas.

En el presupuesto de 2014, la deuda pública – estimada en cerca de $70,450 millones –   representa el 97% del Producto Nacional Bruto (al 31 de marzo de 2013, el PNB fue estimado para 2013 en $72,616 millones). El Presupuesto del Fondo General para el año fiscal 2013-2014 asciende a $9,835 millones. Para cubrir esos gastos, el presupuesto incluye un estimado de ingresos de $9,635 millones y un préstamos de $200 millones.

Del Presupuesto del Fondo General, $297 millones son para el servicio de la deuda pública, $245 millones de aportaciones adicionales a las arcas de los sistemas de retiro, $103 millones para la UPR y $121 millones en restitución de fondos al Departamento de Educación. Hay que recordar que el Presupuesto del Fondo General de 2010 se bajó artificialmente, usando COFINA para financiar el déficit estructural.1 COFINA recibe 2.75% de los ingresos del IVU para honrar el servicio anual de su deuda de $575 millones. Este Presupuesto del Fondo General representa el 34% del Presupuesto Consolidado del Gobierno de Puerto Rico, que asciende a $29,031 millones para el próximo año fiscal.

La política pública de asignar fondos para el servicio de la deuda es una trampa que afecta el desarrollo. Orientar una partida tan grande del gasto del gobierno al pago del servicio de la deuda puede que no sea compatible con utilizar el presupuesto como herramienta eficaz para impulsar el desarrollo social y económico. Asignar presupuesto para pagar el principal e interés de la deuda tiene un efecto recesivo porque los recaudos no regresan a la economía como gasto de gobierno y fomenta que se emita más deuda improductiva. La política de «Pagar deuda para tranquilizar a los bonistas» sin finalidad social es un error pues reduce la capacidad del Gobierno para poder manejar imprevistos, comprometiendo el desarrollo futuro del país.

La Administración actual, al no tener margen prestatario, ha optado por generar nuevos ingresos con aumento de las contribuciones para generar sobre $1,400 millones. Algunos de estos nuevos impuestos son progresivos y otros regresivos para el contribuyente. Pero la decisión era despedir empleados públicos y afectar los servicios que se ofrecen (efecto regresivo) o aumentar impuestos a los que tienen más para pagar (impuestos progresivos) y distribuyendo una parte entre todos (impuestos regresivos).

La legitimidad de las actuaciones del Estado promoviendo el desarrollo, está fuertemente vinculada a una mejor gestión de las finanzas públicas. Si el Gobierno quiere manejar correctamente la política fiscal no debe someterse a una restricción presupuestaria fundamental. Las lecciones del pasado señalan que cuando el Gobierno genera déficit fiscales insostenibles, los resultados económicos y sociales son desastrosos. La sostenibilidad de las finanzas públicas es una condición para un adecuado manejo de la política macroeconómica, pues contribuye a la estabilidad económica. Ésta se refleja en deuda pública sostenible, credibilidad en los mercados financieros, estímulo al crecimiento económico y confianza en la política económica.

La poca progresividad del sistema tributario genera desconfianza y resta legitimidad a los sistemas fiscales e impositivos. Las lecciones indican que las debilidades de los sistemas fiscales, los incapacitan para reducir significativamente la brecha entre los ricos y los pobres. En cambio, dicha brecha se puede reducir con impuestos progresivos y transferencias mejor orientadas.

Es necesario articular políticas públicas como instrumentos de desarrollo con acciones transparentes y con objetivos medibles en todas las ejecuciones gubernamentales. El presupuesto debe ser una herramienta que esté atado a objetivos medibles previamente planificados que generen las riquezas, mejore la protección de servicios, planifique y asigne recursos. Debemos aspirar a que se elimine el gasto público que no responde a los objetivos sociales, ese gasto que no genera bienestar social, y elaborar indicadores de desempeño que midan el logro de estos objetivos sociales.

Como pueblo, debemos trabajar para que el presupuesto se establezca con prioridades establecidas en planes y estrategia de mediano y largo plazo; utilizando un Sistema Planificado que fomente la economía nacional, el desarrollo y establezca los planes de inversión pública. Es utilizar el presupuesto público como instrumento de desarrollo, que contribuya a evaluar la eficiencia del gobierno y las reformas contributivas, para que genere empleos, inversión, investigación y desarrollo, cree capital nacional, combata la corrupción y aumente los recaudos.

Necesitamos reflexionar lo que ha sucedido con el presupuesto del país, sobre lo que ha pasado en las últimas décadas y sobre las reformas que debemos proponer como un nuevo modelo de mayor eficacia-desarrollo. Tenemos que exigir que se asigne y ejerza de manera eficiente el presupuesto para que tenga mayor impacto en la actividad económica del país y propicie mejores condiciones sociales. Debe ser un mandato el compromiso con la sostenibilidad fiscal, obligar a establecer instrumentos de planificación estratégica y priorización del gasto. El proceso debe facilitar el proceso de evaluación de impactos y permitir un análisis de rendición de cuentas de manera que se comprenda integralmente el sector público y su importancia para la economía y la sociedad.

El presupuesto debe ser una herramienta que esté atado a objetivos medibles previamente planificados que generen las riquezas, mejore la protección de servicios, planifique y asigne recursos.

Podemos abordar en una próxima discusión un tema que ha estado ausente, es el análisis del presupuesto con perspectiva de género. Algunas economistas que hemos estado pendientes del tema podemos señalar que el Presupuesto no responde en forma equitativa a las necesidades de las mujeres y los hombres y que no existen métricas de evaluación sobre la efectividad de los programas en lograr la equidad por género. Peor aún, desde el 2006 no se ha realizado por el Gobierno un análisis del presupuesto con perspectiva de género, el único ha sido el de M. Enchauteguien el 2006.