La defensa de lo público y lo común (Parte I)

Se trataba de controversias públicas –algunas de ellas en litigio– en las que estaba en juego la posibilidad de perder áreas comunes, de uso público, terrenos de alto valor ecológico y de la privatización del acceso público a las playas. Cuando una trazaba la línea entre todos estos casos, era fácilmente palpable que parte de lo que primaba, entre otras cosas, era una política pública que –no empece lo que establecía la ley– iba en detrimento de lo comunal y de facto lo privatizaba, permitiéndole a personas o corporaciones privadas explotar sin límites áreas de gran valor y excluir a la mayoría de éstas, convirtiéndolas en un negocio lucrativo. Este tipo de controversia podía encontrarse en toda la isla. En esa serie de artículos ofrecía ejemplos de disputas en Culebra, Vieques, Ocean Park, Isla Verde, Piñones, Luquillo y en la entrada a la bahía de San Juan, en lo que hoy se conoce como el proyecto Paseo Caribe.

En más de un sentido sabemos que estas controversias continúan e incluso se han proliferado, pero también sabemos que dado el contexto en el que estamos es aún más difícil denunciarlas y combatirlas. Hace unos días surgió en la prensa que el gobierno ha colocado en la lista de bienes disponibles para la venta áreas de alto valor ecológico y de uso público, con la implicación que eso tiene, además, sobre terrenos clasificados como comunes^[2]. Es decir, ya no solo se plantean desarrollo controversiales en muchos de nuestros bienes con valor ecológico, sino que estamos ante la posibilidad misma de que esos espacios y bienes, que tienen, además, valor cultural, histórico y social sean vendidos al supuesto mejor postor y que el daño sea irreparable.

En la década de 1950 perdimos gran parte del litoral de San Juan cuando la Compañía de Fomento Industrial de Puerto Rico fomentó la privatización y el desarrollo privado a orillas del mar, lo que constantemente nos priva de verlo y accederlo fácilmente. Ese tipo de venta fue precisamente lo que estuvo en controversia y fue avalado por el Tribunal Supremo de Puerto Rico en el famoso caso Paseo Caribe^[3], aunque con unos hechos muy particulares por el historial de las fincas, que de ninguna manera debe interpretarse como un precedente para todo caso. Aún así, no podemos cometer el mismo error. Esta vez, no solo está en riesgo el área costera de San Juan, sino que estamos en riesgo de ver privatizado todo nuestro litoral y que solo sea accesible ver y disfrutar del mar si se tiene acceso a pagar grandes cantidades por un hotel o el dinero para contar con apartamentos o alquileres en esas áreas. Quiero pensar que el pueblo de Puerto Rico no permitirá una cosa como esta.

Por eso, desempolvando algunos de los escritos y documentos de esas controversias de hace décadas, di con esta serie de artículos publicados en Claridad que presentan un análisis sucinto de este tipo de controversia, partiendo de la clasificación que nuestro ordenamiento jurídico le da a estos espacios: bienes comunales, de uso público y patrimoniales (del Estado y privados). También está presente el tema del acceso a las playas, independientemente éstas colinden con bienes privados. Con el propósito de contribuir al debate público sobre este tema, la Revista 80grados publicará esta serie de artículos en tres partes^[4]. Claro está, la serie se circunscribe a controversias del 2005 al 2008 aproximadamente, pero sabemos que Puerto Rico enfrenta en estos momentos un embate muy fuerte que pone en peligro nuestros bienes comunes y públicos así que es importante que lo que enfrentamos hoy no pierda contacto con esas luchas del pasado reciente, sino que, por el contrario, las revisite, ya sea para atar cabos, aprender de ellas, analizar los escenarios de hoy y diseñar estrategias. Lo importante es no permitir que esta nueva etapa de desposesión en la que nos privan de lo individual y de lo colectivo, nos arranque incluso el reducto mínimo que nos queda: la costa, el mar, lo común. A continuación los artículos publicados en el seminario Claridad con algunas anotaciones y ediciones que estimé necesarias.

Parguera, Lajas, 2010. DRNA

Las controversias Costeras: Entre “lo público” y “lo privado”^[5] (Parte I)

Las controversias que al momento transitan en el debate y la esfera pública sobre la construcción en las costas de nuestro país, pueden analizarse desde varias perspectivas.  Así, por ejemplo, en el debate en torno a la aprobación del proyecto Costa Serena en Piñones encontramos una multiplicidad de argumentos, desde los más científicos que apuntan al alto riesgo a la seguridad que representa un proyecto como este en Piñones, hasta los argumentos que enfatizan en que la decisión del gobierno es una opción contraria al reconocimiento de la importancia cultural, ambiental e histórica de Piñones.  De la misma forma, el debate también se enmarca sobre aspectos que giran sobre la titularidad de los terrenos y otros aspectos que enfatizan en la legalidad e ilegalidad del proyecto. Lo mismo ocurre con controversias como la aprobación de dos proyectos alegadamente turísticos en terrenos catalogados como el Corredor Ecológico del Noreste y en cuanto a las controversias sobre el acceso a las playas ejemplificadas en Carolina, Culebra y Vieques.

Es decir, los microescenarios que figuran actualmente en el debate público con relación a las costas, son ejemplo de una multiplicidad de controversias, entre éstas, aquellas sobre el desarrollo al que aspiramos como país, sobre la inclusión o exclusión de ciertos sectores de las costas, en relación a los riesgos a los que estaremos expuestos en los próximos años, a la toma de decisiones de un gobierno insensible a aspectos de justicia ambiental, a un desarrollo sustentable y a la protección de espacios públicos desde los cuales podamos disfrutar como colectividad.

Son muchas las perspectivas desde las cuales se justifica o se denuncian tales actos, una de ellas es la perspectiva jurídica y en ésta el protagonista es el Derecho de Propiedad. Se trata de aquella forma de enmarcar la controversia que descansa en la distinción jurídica que establece el sistema legal sobre los espacios y los bienes y que los categoriza como “bienes públicos” en contraposición de aquellos que son “bienes privados”. Las controversias, siguiendo el discurso jurídico, se reducen en este sentido, a dilucidar si determinada acción es legal o ilegal, considerando lo permitido sobre aquellos bienes que el Derecho cataloga como bienes de dominio común, público, bienes patrimoniales del Estado o bienes patrimoniales privados.  La utilización de estas categorías transita en las instituciones del Derecho, así como en el debate público, la mayoría de las veces reduciendo la complejidad de otros factores que subyacen en las controversias de este tipo, pensemos por ejemplo en Piñones y cuán complejo puede ser el escenario.  En esta serie de artículos haremos un abordaje a estas categorías jurídicas que están presentes en varias controversias costeras que han acaparado la atención pública, reconociendo siempre que los escenarios sociales son mucho más complejos y diversos que aquello que nos ofrece la perspectiva legal.

Empiezo por señalar, que cuando se establecen categorías jurídicas para atender complejidades sociales se trata de algo más que de una mera clasificación jurídica. El Derecho tiene un efecto discursivo y constitutivo.  Se trata de una forma particular de ver los escenarios y de enmarcar conceptualmente lo ocurrido. En lo que nos concierne, estas categorías que son parte del Derecho de Propiedad (el dominio, el derecho al disfrute a la propiedad privada, la llamada incautación reglamentaria, los bienes de dominio público) enmarcan una forma particular de justificar la toma de decisiones (enmarcadas bajo el esquema liberal clásico protector del individualismo y de la propiedad privada).  Es con este marco del Derecho propietario que muchas veces, consciente o inconscientemente, se toman las decisiones que hoy por hoy implican la desaparición de áreas públicas, la restricción del acceso a éstas, la puesta en riesgo de miles de personas, bienes y áreas naturales importantes y la exclusión de comunidades de sus entornos geográficos y culturales.

Pero también es importante señalar que la construcción de estas categorías jurídicas también sirve para resistir estas acciones, aludiendo a ellas y a sus excepciones en la elaboración de un reclamo colectivo en busca de espacios más sustentables, de mayor calidad de vida para todos y todas, de espacios donde sea posible encontrarnos, conocernos, tolerarnos, dialogar, sin antes pasar por portones o alambres de púas, ni tener que presenciar la cruda realidad de la exclusión que mediante una verja distingue de “ellos” y “nosotros”. Toda norma tiene su excepción y algunas de estas categorías jurídicas nos permiten también reclamar esos espacios “públicos”, que en su acepción jurídica, nos pertenece a todos y todas y a nadie en particular. No obstante, para que el Derecho nos sirva como herramienta de resistencia, es preciso conocer estas categorías, entenderlas, cuestionarlas, saber que pueden tener una contraparte y utilizarlas como parte de los reclamos para lograr espacios de mayor justicia y equidad.

En esta serie de artículos expondré y explicaré brevemente algunas de estas categorías del Derecho de Propiedad que están presentes en estas controversias sobre las costas de Puerto Rico. He dividido las controversias jurídicas en tres tipos, a saber: (1) titularidad de los bienes y sus efectos; (2) bienes de dominio público marítimo-terrestre; (3) acceso a las playas.  El primer tema lo atenderé en este artículo y lo ilustraré con el caso del Corredor Ecológico del Noreste.  El segundo tema, el de los bienes de dominio público marítimo-terrestre, lo discutiré en un segundo artículo ilustrándolo con el caso de Piñones y el tercer tema, el de acceso, lo discutiré aplicándolo a las controversias recientes en Vieques y Culebra.

izquierda 1930, derecha 2010. Fotos aéreas georreferenciadas. DRNA

La construcción Jurídica de “lo Público” y “lo Privado” en el Derecho de Propiedad

“Por dominio público de la Nación entiende el que a ésta compete sobre aquellas cosas cuyo uso es común por su propia naturaleza o por el objeto a que se hallan destinadas; tales son, por ejemplo, las playas, ríos, caminos, muelles y puertos públicos; su carácter principal es ser inenajenable e imprescriptible. Y por dominio particular del Estado entiende el que a éste compete sobre aquellas cosas destinadas a su servicio, o sea, a la satisfacción de sus necesidades colectivas, y no al uso común, cosas de las que dispone como los particulares de las que constituyen su patrimonio: tales son, entre otras muchas, los montes, minas, arsenales, fortalezas y edificios militares”. Rubert Armstrong v. Estado Libre Asociado, 97 D.P.R. 588 (1969)

Las categorías sobre los tipos de bienes en nuestro ordenamiento provienen del Código civil de Puerto Rico, proveniente del de España. Los tipos de bienes aluden a su titularidad: ¿Quién ostenta su dominio o derecho de propiedad?, y a base de esto, ¿Qué tipo de acciones puede hacer el o la que lo ostenta?

El dominio también conocido como el derecho de propiedad, se define en el Derecho civil patrimonial como la capacidad más completa que ostenta un sujeto sobre un bien. Es la posibilidad de exclusión del resto de las personas sobre ese bien, de definir o cambiar su destino económico y de transmitir su uso o dominio. Cabe señalar que el que se ostente el dominio o propiedad de un bien, no significa que se pueda llevar a cabo cualquier tipo de acción sobre ese bien pues: el disfrute de la propiedad está supeditado a otros aspectos sociales, según el mismo Tribunal Supremo de Puerto Rico: “…[e]l derecho de propiedad cumple con una función social, razón por la cual su ejercicio debe acomodar o servir los intereses de la sociedad, no exclusivamente de su titular”^[6]. Culebra Enterprises Corp v. ELA, 143 D.P.R. 935 (1997). Pero ese aspecto será tema de otro artículo.

De una lectura del Código Civil surge que existen tres categorías o clasificaciones de los bienes: (1) los comunes y (2) los de dominio público, que no son susceptibles de apropiación particular, y, en contraposición a estos dos, (3) los privados, que incluyen los patrimoniales del Estado y los patrimoniales privados de individuos o personas jurídicas, que sí están en el comercio de los seres humanos. De acuerdo con cómo se clasifiquen los terrenos o áreas de una controversia pueden elaborarse argumentos respecto a qué es permisible o no hacer en términos de negocios jurídicos o proyectos allí.

Los comunes son de dominio público por su naturaleza (entre estos están el aire, el mar y sus riberas, según el artículo 254) y los otros son destinados al uso público (incluye aquellos que son de uso público y aquellos que, aunque pudieran ser susceptibles a ser propiedad particular, pierden dicha cualidad por su destino y el uso que se les ha dado o asignado, según los artículos 255, 256 y 274; e.g. las plazas, el parque, los balnearios, los bosques estatales, las aceras, las calles). En el caso de los patrimoniales del Estado, que por no ser dedicados al uso público, le pertenecen al Estado, éste tiene la facultad de enajenarlos (e.g. edificios que han perdido el uso público, *como las escuelas, la PRTC, las corporaciones públicas) pero bajo ciertos procesos y estándares y los negocios jurídicos suponen responder al interés público. Los patrimoniales privados, que están en el comercio de los seres humanos, tienen las protecciones que tiene el disfrute de la propiedad privada frente al Estado aunque están sujetos a regulación para salvaguardar el interés público y social.

Es importante recalcar que los bienes comunes y de dominio público, aquellos de todos y todas, no son de nadie en particular y como tal, no están en el comercio de los seres humanos, es decir, no se pueden vender o enajenar, no son susceptibles de que nadie se apropie de ellos mediante el transcurso del tiempo y en detrimento de los demás (imprescriptibles) y también son inembargables. El gobierno tampoco puede apropiarse de ellos para fines patrimoniales (lucro), ni podrá enajenarlos ni llevar actos sobre ellos que impliquen de facto una enajenación (como en el caso del Balneario de Carolina), pues su función es meramente de administrador en representación del pueblo de Puerto Rico.  Por eso su dominio es público, pues nadie en particular tiene la capacidad de excluir a los demás de su uso ni de transferir su dominio.

Para algunos el dominio público puede enmarcar como un espacio de equidad y de igualdad jurídica formal. Se trata del libre disfrute de ese espacio por todos y todas, según lo legitimó el Tribunal Supremo en 1909, es un espacio para que lo disfrute “desde el Gobernador en su palacio, hasta el limosnero en su choza”. Así lo dispuso el Tribunal:

“Éstas [las aceras, las calles y las plazas] han sido destinadas al uso de los habitantes de la ciudad, y todos y cada uno de ellos desde el Gobernador, en su palacio, hasta el limosnero en su choza, tienen derecho al uso libre y continuado de las mismas. Cualquier acto del concejo (sic) de la ciudad por el que se trate de autorizar la construcción de un edificio sobre una de las aceras de esta ciudad es ultra vires, nulo y sin ningún valor; y cualquier ciudadano puede recurrir a los tribunales para que se le proteja contra un acto tan ilegal”. Saldaña v. Consejo Municipal de San Juan, 15 D.P.R. 37 (1909).

Como ejemplo de bienes de uso público, nuestro Código y la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Puerto Rico, así como la doctrina, han señalado: los caminos, las calles (*las calles sería importante reseñarlas en otro lugar ya que hay jurisprudencia reciente), las plazas, los paseos y obras públicas “costeadas por los mismos pueblos o con el tesoro de Puerto Rico”. Art. 255 Código Civil, 31 L.P.R.A. sec. 1025; Gobierno de la Capital v. Consejo Ejecutivo, 63 D.P.R. 434 (1944). Un tipo particular de bienes de dominio público son los de dominio público marítimo-terrestre, que incluye la tan conocida zona marítimo terrestre (zmt) y que explicaremos en otra ocasión. En lo referente a las playas, el Tribunal Supremo de  Puerto Rico ha reiterado su uso público y por ende su inalienabilidad. Las playas, por su naturaleza, se consideran bienes comunes (*en el próximo artículo se reseñará lo que sobre esto el Tribunal Supremo expuso en la opinión del caso Paseo Caribe), por lo que no pueden ser enajenadas por ningún ente, incluyendo el gobierno de Puerto Rico, sean agencias del Estado o sean corporaciones públicas.

izquierda 1930, derecha 2010. Fotos aéreas georreferenciadas. DRNA

En el caso del Corredor Ecológico del Noreste la controversia sobre la construcción de complejos turísticos residenciales en el Corredor, se enmarca en un escenario de titularidad donde convergen los tres tipos de bienes. Están los bienes de dominio público (aquellos de dominio público marítimo-terrestre, ejemplo la zona marítimo-terrestre); los bienes patrimoniales del estado (Compañía de Fomento Industrial y Compañía de Parques Nacionales); y por último los bienes patrimoniales privados (San Miguel I y Lcdo. Zalduondo). La titularidad patrimonial pública de estos terrenos en manos de estas corporaciones públicas y su dedicación para fines exclusivamente privados, nos lleva a considerar la controversia desde otro enfoque o tal vez sea necesario cuestionar si la categoría de bienes patrimoniales del Estado da margen para cuestionar si su dedicación para un complejo residencial-turístico en un área ecológica tan importante, es  cónsono con la política pública y es la mejor decisión a favor del país.  La respuesta desde nuestra perspectiva es que no.  Lo cierto es, sin embargo, que la ilegalidad y lo desafortunada de esta controversia tiene muchos otros aspectos, más allá del de la titularidad. Nótese que aunque en el Corredor haya bienes patrimoniales eso no significa que pueden explotarse sin tomar en cuenta su protección ambiental; pero también es importante hacer hincapié en que aún cuando se promuevan proyectos ecoturísticos, eso en sí mismo no garantiza que de facto el pueblo de Puerto Rico pueda disfrutarlos –particularmente los bienes comunes colindantes y las playas del sector- si ese tipo de proyectos son exclusivos y responden meramente a la generación de lucro. (En el 2013 los terrenos comprendidos en el Corredor Ecológico del Noreste finalmente fue designado como reserva natural, no sin antes una vigorosa lucha comunitaria y de organizaciones ambientalistas que cabildearon, litigaron y llevaron a cabo un sinnúmero de actividades para proteger el área. Hoy, a 2018, el Corredor está nuevamente en peligro.)

Vea otros textos de la serie La defensa de lo público y lo común:

SEGUNDA PARTE

^[1] Érika Fontánez-Torres, «Controversias costeras: “lo público” y “lo privado” y el Derecho de Propiedad», Claridad, al 13 de diciembre de 2006; Érika Fontánez-Torres, «Los bienes de Dominio Público Marítimo Terrestre: de todas y todos», Claridad, al 20 de diciembre de 2006; Érika Fontánez-Torres, «La controversia sobre el acceso a las playas: un ejemplo más de exclusión social», Claridad, La controversia sobre el acceso a las playas: un ejemplo más de exclusión social.

^[2] Eric De León Soto, «PRIDCO Tiene En Venta Más Terrenos Protegidos», NOTICEL, 10 de mayo de 2018, http://www.noticel.com/ahora/pridco-tiene-en-venta-mas-terrenos-protegidos/740213749; «PRIDCO modifica clasificación de cayos pero deja abierta negociación – NOTICEL», accedido 12 de mayo de 2018, http://www.noticel.com/ahora/gobierno/pridco-modifica-clasificacion-de-cayos-pero-deja-abierta-negociacion/740861566.

^[3] San Gerónimo Caribe Proiect Inc. v. ELA, 174 Decisiones de Puerto Rico 518 (Tribunal Supremo de Puerto Rico 2008).

^[4] Agradezco a Marina Moscoso Arabía la sugerencia de revisitar estos artículos y recircularlos y a la Revista 80grados por acoger la idea; también a Claridad por el espacio que me proveyó para su publicación original.

^[5] Versión original publicada en el 2006: Fontánez-Torres, «Controversias costeras: “lo público” y “lo privado” y el Derecho de Propiedad».

^[6] Para una explicación de la función social de la propiedad aplicada a nuestro ordenamiento, véase Estado Libre Asociado de Puerto Rico (ELA) v. Rosso, 95 Decisiones de Puerto Rico 501 (Tribunal Supremo de Puerto Rico 1967).