La Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR) en su laberinto
Desde sus inicios en 2008, la UNASUR surgió de unos consensos políticos entre actores muy dispares en su política exterior. Encrucijadas recurrentes, tales como la elección de sus secretarios generales y el tipo de institucionalidades que debían formarla, marcaron las diferencias diplomáticas que la institución pudo sobrellevar. De fondo, estos consensos políticos dentro de UNASUR se han enmarcado en pugnas ideológicas sobre la necesidad misma de tal institución, sobre la relación del bloque con los Estados Unidos, sobre la relación del bloque con el sistema internacional y sobre qué tipo de accionar internacional proyectar. Desde el inicio, el “regionalismo post-hegemónico” fue contrabalanceado por estados que priorizan sus relaciones interamericanas mediante tratados de libre comercio y acuerdos dentro del marco de la Organización de Estados Americanos. La defección temporal de los seis países es el último episodio del balanceo institucional que acompaña a UNASUR desde su creación, y que habla de su peor crisis institucional.
Desde sus inicios, los miembros de la UNASUR eligieron a conveniencia una institucionalidad flexible que aspiraría a establecer diálogos y agendas políticas de carácter multidimensional, con sus Consejos (12) y entidades especializadas (3). Como proyecto para consolidar y proyectar cierta autonomía nacional y suramericana a nivel global, la UNASUR nunca aspiró a construir un proyecto regional supranacional. El proyecto global de UNASUR contempló la coordinación política según el interés nacional de sus miembros. Entre sus metas ha estado, por ejemplo, consolidar sus soberanías nacionales frente a incertidumbres económicas, energéticas, de seguridad, financieras y políticas. También es cierto que más de un estado miembro ha usado la UNASUR para contrarrestar bloques subregionales ideológicamente opuestos.
La construcción institucional de la UNASUR se dinamizó mediante un proceso complejo de balance institucional. Las condiciones que coadyuvaron a su surgimiento (como divergentes liderazgos regionales y políticas exteriores regionales, expansión económica por los altos precios de las materias primas, expansión de reservas internacionales y el liderazgo de bloques históricos nacionales en el poder) continuaron intensificándose según se fue debatiendo políticas y posiciones de bloque entre estados y grupos de estados (países con membresía superpuestas, con la Alianza del Pacifico, y otros con la Alianza Bolivariana para las Américas) que iban proyectando y estructurando las operaciones permanentes de la institución.
El concepto de balance institucional explica el fenómeno mediante el cual estados construyen, utilizan, intentan dominar y moldear instituciones multilaterales en busca de avanzar sus intereses nacionales. Con sus aspiraciones de autonomía frente a otros estados regionales o extrarregionales, los estados a menudo se unen a instituciones regionales a regañadientes o con reservas. Buscando ejercer cierto “balanceo blando” para reafirmar su soberanía nacional ante, incluso, la institucionalidad regional misma u otros liderazgos regionales. Matar organizaciones internacionales no es opción para estados involucrados en procesos de balance institucional porque limitarían los instrumentos de política exterior a su alcance, entre ellos la posibilidad de influir, moldear o neutralizar estados ideológicamente antagónicos.
Así las cosas, la UNASUR tomó fuerza durante el 2007 junto a la idea de Hugo Chávez de regionalizar las fuentes de energía con un Tratado Energético y una empresa Grannacional, idea que no resonó con Brasil y otros estados que defendían el manejo público-privado de los recursos energéticos. Brasil propuso la creación de un Consejo Sudamericano de Defensa con su Doctrina de Defensa de recursos naturales, entre otras agendas. A lo que Chile y Argentina se opusieron, logrando balancearla como instancia de desarrollo de confianza en materia de defensa y sujeta la Carta de la Organización de Estados Americanos. En el Banco de Sur, proyectado por Venezuela como una entidad que le daría autonomía financiera a la región frente al Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, Brasil, Chile, Colombia y Perú condicionaron su adhesión a que se mantuviera conectado a la arquitectura financiera internacional: el Banco del Sur murió porque ambos bloques no pudieron llegar a un consenso.
Los liderazgos ideacionales regionales en UNASUR en temas diversos, tales como Argentina, Venezuela, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, a pesar de tener distintas visiones del sistema internacional, estuvieron comprometidos con la construcción de cierta autonomía política suramericana durante el periodo 20072015. La lógica de bloques subregionales dentro de UNASUR irrumpió con más fuerza a partir de la creación de la Alianza del Pacifico en 2013, momento en que el esfuerzo de contrabalanceo ante el eje Caracas-Brasilia-La Paz-Quito tomó coherencia.
La UNASUR sufre su crisis profunda actual por el quiebre del balance institucional que armonizó voluntades políticas entre estados y bloques subregionales antagónicos. Esta crisis es producto del debilitamiento de liderazgos regionales y la victoria electoral de movimientos políticos escépticos de la proyección política de América del Sur como bloque regional. La muerte de Hugo Chávez y la inestabilidad política que le ha seguido, la destitución de Dilma Roussef de la presidencia de Brasil, y la victoria de Mauricio Macri en Argentina, debilitaron el compromiso de potencias secundarias importantes con el proyecto regionalista suramericano. A partir del 2012 con los cambios de gobierno en Ecuador, Perú, y en Chile durante la primera presidencia de Sebastián Piñera, se intensificó el enconado balance institucional entre bloques intrarregionales con la creación de la Alianza del Pacifico. La crisis en Venezuela (2013) y la creación del Grupo de Lima (2017), catalizaron el debilitamiento de los liderazgos regionales que le dieron vida a la UNASUR, lacerando la capacidad de resolver conflictos intrarregionales y de proyectarse como bloque en el sistema multilateral, capacidad probada de UNASUR durante el periodo 2007-2013.