Puerto Rico y las antinomias de la ciudadanía de Estados Unidos
Entre las doctrinas de la incorporación territorial y de la extensión
Creo que el debate actual sobre el estatus de la ciudadanía de las personas nacidas en Puerto Rico, se puede dividir en dos campos, el campo doctrinario y el historicista. Cada campo está anclado en un memorando o carta diferente del gobierno de los Estados Unidos.La interpretación del campo doctrinario está en parte anclada en un Memorando escrito en 1989 por Johnny H. Killian, historiador de la división de derecho Americano del Servicio de Investigación del Congreso (CRS) (enlace: http://scholarscollaborative.org/PuertoRico/items/show/118), como parte del proceso plebiscitario del 1989-1991, la cual establece que las personas nacidas en Puerto Rico son meros ciudadanos estatutarios sujetos a los caprichos del Congreso. Más precisamente, el memorando de CRS de 1989 sostuvo que:
•La Ley Jones de 1917 (un estatuto de naturalización colectiva) es la fuente de ciudadanía para los puertorriqueños nacidos en Puerto Rico en 1989;
•Porque Puerto Rico es un territorio no incorporado, el nacimiento en la isla equivale a nacer en un país extranjero (e.g. Italia); y
•Por lo tanto, los ciudadanos nacidos en Puerto Rico no tienen derecho a una ciudadanía basada en la decimocuarta enmienda o ciudadanía constitucional[i].
Una interpretación más historicista está representada en parte por un Memorando del Departamento de Justicia de los Estados Unidos sometido al gobernador de Puerto Rico, Ricardo Rosselló-Nevares, en avanzada al plebiscito del 2017, la cual declara que <when considered in the context of all available status options, as under current law, Puerto Ricans have an unconditional statutory right to birthright Citizenship>[ii].
Aunque, a diferencia del CRS, el Departamento de Justicia de los Estados Unidos (USDOJ) no explicó su reclamo, previamente he argumentado que la historia legislativa de la Ley de Nacionalidad de 1940 (enlace: http://scholarscollaborative.org/PuertoRico/items/show/102), la fuente original de la legislación actual de ciudadanía para todas las personas en Puerto Rico, estableció que:
•El Congreso comenzó a tratar (de manera selectiva) a Puerto Rico como parte de los Estados Unidos con el único propósito de extender la ciudadanía por nacimiento o jus soli a la isla; y
•El Congreso ancló esta ciudadanía en la Cláusula de ciudadanía de la decimocuarta enmienda.
En este sentido, creo que el debate del estatus de la ciudadanía de las personas nacidas en Puerto Rico se encuentra en un espacio creado por la relación antinómica o contradictoria de la jurisprudencia de la Corte Suprema y la legislación del Congreso.
Descripción general de la extensión de la ciudadanía estadounidense a Puerto Rico
Desde 1898, el Congreso ha:
•Ratificado (Senado) 1 tratado con una disposición de ciudadanía para Puerto Rico[iii];
•Promulgado 11 leyes con disposiciones de ciudadanía para Puerto Rico[iv];
•Debatido más de 101 proyectos de ley con disposiciones de ciudadanía para Puerto Rico; y
•Extendido 3 tipos de ciudadanía diferentes a Puerto Rico.
Todos estos documentos están disponibles en el: Puerto Rico Citizenship Archives Project (enlace: http://scholarscollaborative.org/PuertoRico/)
La ciudadanía Puertorriqueña (1898-1934)
Entre 1898 y 1900, el Congreso inventó o concibió una ciudadanía puertorriqueña para gobernar a los habitantes de la isla.
Las mujeres puertorriqueñas, sin embargo, pudieron adquirir una ciudadanía estadounidense a través de Coverture. Bajo esta doctrina, mujeres puertorriqueñas automáticamente adquieren la ciudadanía de su cónyuge al casarse. La doctrina de Coverture estará vigente en Puerto Rico hasta el 1934, tres años más tarde de haber sido abolida en Estados Unidos.
En 1903, el Senador Joseph B. Foraker (R-OH) resumió el estatus de los ciudadanos puertorriqueños de esta manera:
<…they have, however, passed under our jurisdiction, and are under our sovereignty, and owe allegiance to the United States, and do not owe allegiance to anybody else; and still they are neither aliens nor citizens. Not being aliens, they cannot be naturalized, and for that reason citizenship is to them impossible; their situation in that respect is worse therefore than that of aliens. Such an anomalous result was not intended by the legislation that has been enacted affecting the civil and political status of the inhabitants of our recently acquired insular possessions>[v].
En Gonzalez v. Williams (1904) (enlace: http://scholarscollaborative.org/PuertoRico/items/show/128) aunque la Corte Suprema no emitió una opinión sobre la constitucionalidad de la ciudadanía puertorriqueña, la corte empezó a utilizar el concepto de nacional-no-ciudadano para describir a los ciudadanos puertorriqueños.
La Ciudadanía por Naturalización (1906-1940)
El Congreso decidió otorgar la ciudadanía a los puertorriqueños por primera vez en 1906 a través de la naturalización individual. Casi una década después, el Congreso promulgó legislación que otorgaba a los habitantes de Puerto Rico ciudadanía por medio de la naturalización colectiva bajo los términos de la Ley Jones de 1917. Antes de 1940, los ciudadanos nacidos en Puerto Rico adquirieron el estatus de ciudadanos naturalizados.
Edward J. Shaughnessy, Comisionado del Servicio de Inmigración y Naturalización, resumió la interpretación general del estado de los puertorriqueños a lo largo de este período de la siguiente manera:
<So, since January 12, 1941, persons born in Puerto Rico are native-born citizens, although persons born in Puerto Rico prior to that time, strange as it may seem, although being born in a United States possession, had the classification of a naturalized citizen>[vi].
En otras palabras, todo ciudadano nacido en Puerto Rico entre el 11 de abril de 1899 y el 13 de enero de 1941 adquirió un estatus de ciudadano naturalizado.
Ciudadanía por Nacimiento o Jus Soli Citizenship (1940 hasta el presente)
En 1940, el Congreso promulgó legislación que trataba a Puerto Rico como parte de los Estados Unidos con el propósito de extender la ciudadanía por nacimiento o jus soli. Las personas nacidas en Puerto Rico después del 12 de enero de 1941, la fecha en la cual la Ley de Nacionalidad de 1940 toma vigencia, nacen en los Estados Unidos y adquieren un estatus de ciudadanía nativa o natural.
El Comité para Revisar las Leyes de Nacionalidad de los Estados Unidos del Presidente Franklin D. Roosevelt resumió el estatus subsiguiente de los ciudadanos nacidos en Puerto Rico en el siguiente lenguaje:
“In bringing the Virgin Islands within the term “United States” for purposes of acquisition of nationality, and for such purposes treating them as if they were incorporated with the continental United States, this code follows the act of March 2, 1917 (39 Stat 953, 965), and it extends the same advantages to Puerto Rico, where, considering the express provisions of the act of June 27, 1934, it seems clear that the common law rule of acquisition of nationality through the fact of birth within the territory and jurisdiction of the United States (jus soli) does not apply. According to the act mentioned, persons born in Puerto Rico acquire citizenship of the United States at birth only in case they are “not citizens, subjects, or nationals of any foreign power.” In the proposed new law this condition is eliminated, and birth in Puerto Rico will have the same effect as birth in the continental United States”[vii]
En resumen, nacer en Puerto Rico después del 13 de enero del 1941 es equivalente a nacer en Estados Unidos para propósitos de la legislación de ciudadanía. Toda persona que nace en Puerto Rico luego de esta fecha adquiere un estatus de ciudadano nativo o natural.
La Doctrina de la Incorporación Territorial
Mi opinión es que el ejército de los EE. UU. introdujo una nueva tradición de expansionismo territorial con un estatus territorial correspondiente durante la guerra hispanoamericana, el Congreso lo normalizó (Ley Foraker de 1900), y la Corte Suprema lo institucionalizó o le otorgó legitimidad constitucional en los llamados casos insulares con la llamada doctrina de incorporación territorial.
Los elementos básicos de la doctrina de la incorporación territorial se desarrollaron entre 1898 y 1901. Es fundamental para esta doctrina la noción de que los Estados Unidos pueden gobernar los territorios anexados como posesión extranjera de manera doméstica o constitucional. Para propósitos de mi argumento, esto significa que nacer en Puerto Rico equivale a nacer fuera de los Estados Unidos para fines de la ciudadanía.
El 2 de abril de 1900, durante los debates congresionales sobre la Ley Foraker, el Senador John C. Spooner (R-WI) resumió la lógica que informa la nueva política territorial en el siguiente pasaje:
<I will not quibble about words. Territory belonging to the United States, as I think Puerto Rico and the Philippine Archipelago do, become a part of the United States in the international sense, while no being at all a part of the United States in the constitutional sense>[viii].
En Downes v. Bidwell (1901)[ix], el Juez Edward D. White posteriormente argumentó que el Congreso podría promulgar leyes que trataran a Puerto Rico como una posesión territorial extranjera en un sentido doméstico.
Debido a que la Corte estableció en Balzac v. People of Puerto Rico (1922)[x] que Puerto Rico seguía siendo un territorio no incorporado hasta que el Congreso promulgara legislación explicita que incorporara a la isla, y el Congreso no lo ha hecho, una interpretación doctrinal del estatus constitucional de Puerto Rico establece que la isla sigue siendo un territorio no incorporado para fines de ciudadanía, que es una posesión territorial extranjera en un sentido doméstico o constitucional.
Por lo tanto, bajo esta lógica y para propósitos de ciudadanía, el nacimiento en Puerto Rico es equivalente a nacer en Italia o en cualquier otro lugar ubicado fuera de los Estados Unidos.
La doctrina de la extensión
La doctrina de la extensión, señaló Frederic Coudert, abogado principal en Downes, explica el poder del Congreso para extender o retener disposiciones constitucionales a través de legislación.[xi] Una versión de esta doctrina, argumentada por el Juez Henry B. Brown en la opinión mayoritaria en Downes, buscaba rechazar el principio de que el territorio puertorriqueño era parte de los Estados Unidos y, por lo tanto, las disposiciones constitucionales no inaplicables localmente se aplicaban o extendían a Puerto Rico por su propia fuerza o ex propio vigore. Debido a que los territorios no formaban parte de la definición del término «Estados Unidos», razonó el Juez Brown, el Congreso poseía un poder plenario para gobernar a Puerto Rico sin límites o restricciones constitucionales y podría extender (o limitar la extensión) de provisiones constitucionales a Puerto Rico a través de legislación.
Los defensores de la doctrina de la extensión invocaban una serie de precedentes del siglo XIX. Por ejemplo:
•La Ley de Derechos Civiles de1866 extendió la ciudadanía por nacimiento a los territorios;
•La §1891 de los Revised Statutes (1873-1874) declararó: <The Constitution and all laws of the United States which are not locally inapplicable shall have the same force and effect within all the organized territories, and in every Territory hereafter organized as elsewhere within the United States>; y
•La §1895 de los Revised Statutes (1873-1874) declararon: <All persons born in the district of country formerly known as the Territory of Oregon, and subject to the jurisdiction of the United States on the 18th May, 1872. Are citizens in the same manner as if born elsewhere in the United States>[xii].
•El Tratado de París de 1898 (Art. IX, cl.2) estableció que el Congreso posteriormente promulgaría legislación que estipula los derechos civiles y políticos de los residentes de Puerto Rico.
La doctrina de la incorporación territorial, tal como la articuló el Juez White, rechazó esta interpretación y argumentó que la Constitución estaba vigente en los territorios, pero algunas disposiciones no eran aplicables porque Puerto Rico era un territorio no incorporado.
Sin embargo, la opinión del Juez White fue lo suficientemente ambigua como para dejar varias preguntas sin respuesta incluyendo: ¿Esta última interpretación se limitó a la Cláusula de Uniformidad o se aplicó a toda la constitución?
A pesar del aparente rechazo de la Corte a la doctrina de la extensión, el Congreso y otros agencias federales continúan aferrándose a una interpretación de la doctrina de la extensión.
Una parte fundamental de esta interpretación fue el hecho de que la Corte confirmó el poder de la Ley Foraker para promulgar legislación que suspendió la aplicación de la Cláusula de Uniformidad a Puerto Rico.
De nuevo, abundan los argumentos. Por ejemplo, en sus memorias, publicadas una década y media después del fallo de la Corte en Downes, el Senador Joseph B. Foraker (R-OH) argumentó que:
<Since 1850 it has been the practice ‘to extend’ the Constitution to Territories, a clear recognition of the fact that without such action it does not so extend>[xiii];
Asimismo, un informe de la Oficina de Contabilidad General de los Estados Unidos (USGAO) titulado U.S. Insular Areas: Applicability of Relevant Provisions of the U.S. Constitution, declara <Congress has extended certain constitutional provisions to the insular areas acting pursuant to the Territorial Clause of the Constitution>[xiv] (1991, 1; ver también el lenguaje relevante en la versión del 1997).
El punto es que, a pesar de la doctrina de la incorporación territorial, durante más de un siglo, el Congreso ha promulgado legislación que extiende o aplica varias disposiciones constitucionales a Puerto Rico, incluyendo la legislación de ciudadanía por nacimiento anclada en la primera oración de la 14ª Enmienda.
Específicamente, la Ley de Nacionalidad de 1940 comenzó a tratar a Puerto Rico como parte de los Estados Unidos con el único propósito de extender la ciudadanía por nacimiento o jus soli a la isla. Un Informe Presidencial que resume las disposiciones relevantes de la Ley de Nacionalidad explica que:
<In other words, this section will in effect apply the rule of jus soli to Puerto Rico as of the date of its annexation to the United States, treating Puerto Rico for such purpose as an incorporated territory of the United States>[xv].
Las preguntas, sin embargo, son: ¿Puede el Congreso hacer esto? o ¿Puede el Congreso tratar a Puerto Rico como parte de los Estados Unidos sin promulgar previamente una legislación que incorpore claramente a la isla? Si bien la Corte se ha negado a responder estas pregunta, el Congreso lo ha hecho en multiples ocasiones a lo largo del siglo pasado.
Observaciones preliminares finales:
En resumen, para propósitos de la legislación federal de ciudadanía, todas las personas que nacen en Puerto Rico antes del 13 de enero del 1941 nacieron fuera de los Estados Unidos y aquellos que adquieren la ciudadanía estadounidense, adquirieron una ciudadanía por naturalización (individual o colectiva). Por otro lado, todas las personas que nacen en Puerto Rico en o después del 13 de enero del 1941, nacieron dentro de los Estados Unidos y adquirieron una ciudadanía natural o nativa. La legislación federal es clara y no hay mucho que debatir.
El problema yace que la Corte Suprema, quien se auto-adjudicó el poder de ser el interprete de la constitución, ha establecido que hasta que el congreso no pase legislación explicita o expresa que incorpore a Puerto Rico o le cambie el estatus territorial, la isla sigue siendo una posesión territorial que puede ser gobernada como un territorio extranjero para propósitos de la legislación de ciudadanía. Aunque ha tenido varias oportunidades de dictaminar una opinión sobre el estatus de la ciudadanía de las personas nacidas en Puerto Rico, la Corte Suprema a reusado resolver la tensión creada por la doctrina de incorporación territorial.
Creo que los debates políticos sobre el estatus de los ciudadanos estadounidenses nacidos en Puerto Rico son rehenes de una especie de antinomia legal compuesta por dos lógicas, una jurisprudencial y otra legislada. En este sentido, aunque la corte ha reusado declarar que la legislación de ciudadanía para Puerto Rico es inconstitucional, tampoco se ha dignado a resolver las incertidumbres creadas por la doctrina de la incorporación territorial. Es en la relación dialéctica entre estas dos lógicas constitucionales donde podemos encontrar el estatus del ciudadano estadounidense nacido en Puerto Rico.
*Esta presentación surgió de una serie de conferencias organizadas por el CENTRO, Centro de Estudios Puertorriqueños, Hunter College, CUNY. Agradezco el apoyo de los Prof. Edwin Meléndez y a la Profesora Blanca Silvestrini, así como las críticas del Profesor José Julián Álvarez González. Quiero agradece al Dr. Félix R. Huertas González por invitarme a participar en este panel. Preparé la ponencia para la XXV asamblea anual de la Asociación Puertorriqueña de Historiadores, HISTORIA, COLONIALISMO Y REPRESIÓN EN PUERTO RICO, Reescribientdo nuestro pasado, 23 y 24 de febrero de 2018.
Notas:
[i] Killian, John H. “Congressional Research Service Memorandum: Discretion of Congress Respecting Citizenship Status of Puerto Rico (March 9, 1989),” in Puerto Rico: Political Status Referendum, 1989-1991. 2 vols. Puerto Rico Federal Affairs Administration, 1992, 2: 81-85.[ii] Boente, Dana J. Acting Deputy Attorney General, U.S. Department of Justice, Letter from to Honorable Ricardo A. Roselló Nevares, Governor of Puerto Rico (13 April 2017).
[iii] Treaty of Paris of 1898, 30 Stat. 1754, art. IX (1899).
[iv] Foraker Act of 1900, ch. 191, 31 Stat. 77, §7 (1900); Bureau of Immigration and Naturalization Act of 1906, Pub. L. No. 59-338, 34 Stat. 596 §30 (1906); Naval Service Appropriations Act of 1914, Pub, L. No. 63-121, ch. 130, 38 Stat. 392 (1914); Jones Act of 1917, Pub. L. No. 64-368, 39 Stat. 951, §5 (1917); Naturalization of Resident Aliens of 1918, Pub. L. No. 65-144, 40 Stat. 542 (1918); Porto Rico Civil Revenues Act of 1927 (§5a), Pub. L. No. 69-797, 44 Stat. 1418 (1927); Puerto Rico Civil Government Act of 1934 (§5b), Pub. L. No. 73-477, 48 Stat. 1245 (1934); Puerto Rico Civil Government Act of 1938 (§5c), Pub. L. No. 75-521, 52 Stat. 377 (1938); Nationality Act of 1940, Pub. L. No. 76-853, 54 Stat. 1137, §201(a) and §202 (1940); To Amend the Organic Act of Puerto Rico, Pub. L. No. 80-776, 62 Stat. 1015 (1948); Immigration and Nationality Act of 1952, Pub. L. No. 82-414, 66 Stat. 163, §302 (1952).
[v] S. REP. No. 58-166, at 2 (1903).
[vi] To Amend the Organic Act of Puerto Rico (Pagán Amendment), Hearings on H.R. 6165 Before the H. Subcommittee on Immigration and Naturalization, 77th Cong. 4-5 (June 17, 1942) (statement of Edward J. Shaughnessy, the Deputy Commissioner of the Immigration and Naturalization Service).
[vii] U.S. COMM. TO REVIEW THE NATIONALITY LAWS, 76TH CONG., REP. ON NATIONALITY LAWS OF THE UNITED STATES (hereafter President’s Committee Report), Part 1, v (Comm. Print 1938), 4.
[viii] Remarks by Senator Spooner of Wisconsin, speaking on behalf of the Foraker Act, on April 2, 1900, 33 Cong. Rec. 3608, 3629 (1900).
[ix]Downes v. Bidwell, 182 U.S. 244 (1901).
[x]Balzac v. People of Porto Rico, 258 U.S. 298 (1922).
[xi] Coudert, Frederic R. “The Evolution of the Doctrine of Territorial Incorporation,” 26 Colum, L. Rev. 823 (1926).
[xii] U.S. REV. STAT. §43-1891 and §43-1895 (1874).
[xiii] Joseph B. Foraker, Notes of a Busy Life, V. 1, (Cincinati: Stewart & Kidd Company, 1916), 77.
[xiv] U.S. GOV’T ACCOUNTABILITY OFF., GAO/HRD-91-18, U.S. INSULAR AREAS: APPLICABILITY OF RELEVANT PROVISIONS OF THE U.S. CONSTITUTION 1 (1991); U.S. GOV’T ACCOUNTABILITY OFF., GAO/OGC-98-5, U.S. INSULAR AREAS: APPLICABILITY OF RELEVANT PROVISIONS OF THE U.S. CONSTITUTION 1 (1997).
[xv] President’s Committee Report, 11.