Desastres naturales, derechos humanos, desplazamiento interno y obligaciones del Estado

I
4645 muertes después, la gente ya no espera por el Estado. Pero el Estado tiene que responder.
Nos tenemos. Esa es la frase que circula y motiva a las comunidades, las organizaciones de base, los vecinos/as, los clubes de motora, los camioneros, las artistas, en fin al ciudadano/a de a pie a asumir con compromiso las obligaciones que el Estado, preocupado por la cobertura mediática y no por la cobertura de las necesidades de sus ciudadanos/as, ha sido incapaz de cumplir. 4645 muertes después, la gente ya no espera por el Estado.
No es sorpresa que la intensa actividad sísmica que ha experimentado Puerto Rico durante las primeras semanas de este implacable 2020 ha generado cientos de personas forzosamente desplazadas de sus hogares. Tampoco es sorpresa la absoluta incompetencia de las autoridades estatales en prevenir, proteger y atender las necesidades de las personas desplazadas. El país quedó una vez más a oscuras mientras gran cantidad de personas esperaban frente a sus casas que saliera el sol. Cientos de personas se encuentran en refugios temporeros, edificios completos y comunidades han sido desalojadas. Otras miles de personas permanecen cerca de sus casas pero sin poder ocuparlas, durmiendo a la intemperie. Cientos de escuelas han sido destruidas o se consideran inseguras interrumpiendo el derecho humano a la educación de miles de niños y niñas. Muchos de ellos y ellas pierden además el acceso a los comedores escolares donde en ocasiones reciben la única comida completa de su día. Como el acceso a servicios médicos es limitado, voluntarios y voluntarias ofrecen servicios de salud prenatal y de emergencia bajo carpas improvisadas. Las historias de solidaridad son muchas y nos llenan el pecho de amor y los ojos de lágrimas, pero el Estado tiene que asumir sus obligaciones.
El Estado no puede predecir ni prevenir terremotos pero tiene la obligación de preparase y de crear las condiciones necesarias para que los desastres naturales sean manejados de manera que se protejan vidas y derechos y se minimice el desplazamiento forzado. Lo que sucede en el caso de Puerto Rico es que el desplazamiento interno por desastres naturales y por precariedad es inseparable de la condición de pobreza que impera en la Isla. Pobreza estructural que se ha agravado con la prolongada crisis económica, las medidas de austeridad impuestas por la Junta de Control Fiscal, la crisis humanitaria causada por el huracán María y la absoluta incapacidad del Estado de proteger y proveer para su gente. Estas condiciones ya habían creado un patrón de desplazamiento progresivo de personas fuera de Puerto Rico, en particular hacia Estados Unidos. Esta migración, lejos de ser voluntaria, ha sido una migración forzosa y dolorosa.
La destrucción causada por los desastres naturales se une a la incapacidad absoluta del Estado de atender la crisis humanitaria. Esta crisis humanitaria acelera el desplazamiento interno, obligando a vulnerables personas a abandonar sus comunidades. Estamos ante una profundización sin precedente de la crisis humanitaria. Esta mezcla catastrófica ha visibilizado la vulnerabilidad y ha agudizado la crítica situación de la población, dejándola a merced de fuerzas exteriores que no atendieron la situación según los estándares y protocolos internacionales que existen.
Los gobiernos de Estados Unidos y Puerto Rico han actuado al margen de sus obligaciones internacionales, tanto en el manejo de la deuda pública y la crisis fiscal, como en la adopción de medidas urgentes de prevención, protección y reparación necesarias para evitar violaciones a los derechos civiles, políticos, económicos, sociales, culturales y ambientales de la población tras los desastres naturales que han afectado la Isla en los últimos años. Entre todas estas obligaciones han también faltado a su obligación de prevenir y proteger a las personas desplazadas.
II
Principios y Guías para la Protección de los Derechos Humanos en Contextos de Emergencias y Desastres Naturales
Las protecciones de derechos humanos no pueden suspenderse por razón de un desastre natural. Así lo establecen las Guías Operacionales sobre Derechos Humanos y Desastres Naturales de las Naciones Unidas (en adelante, “Guías Operacionales”), adoptadas en Junio de 2006.[1]
Esta guía se estableció con varios propósitos primordiales, incluyendo –entre otros– los siguientes:
- asegurar que las protecciones de derechos humanos sean garantizadas en tiempos de desastres, incluyendo los principios fundamentales de no discriminación y de rendición de cuentas; y,
- adoptar medidas que aseguren la participación activa y la consulta previa de las personas afectadas, en todas las etapas de respuesta al desastre.[2]
Como punto de partida, el Estado viene obligado a garantizar la protección de derechos humanos, y ello no se limita a salvaguardar la supervivencia y seguridad física de las personas, sino que además requiere que se protejan, tanto sus derechos civiles y políticos, como los económicos, sociales, culturales [y ambientales].[3] En el marco de las Guías Operacionales, destacamos particularmente las siguientes obligaciones y derechos:
- Derecho a la consulta previa y al acceso a la información
De acuerdo con las Guías Operacionales, en el contexto de desastres naturales, se reconoce el derecho de las comunidades a ser consultadas y a tomar decisiones sobre los asuntos que les afectan, incluyendo sobre decisiones relacionadas a: los planes de distribución de suministros, el tipo de comida y de productos a ser suplidos, la localización y el tipo de centros de refugio o de campamentos temporeros, así como cualquier otra medida que pueda afectar su diario vivir.[4] Este derecho de consulta previa, así como el derecho de acceso a información completa, gratuita e imparcial, forman parte de la protección del derecho a la libertad de expresión, de gran importancia en contextos de desastres naturales, y protegido por múltiples tratados y declaraciones internacionales aplicables a Puerto Rico.[5]
Sin embargo, la participación ciudadana en los planes de recuperación y de asistencia de emergencia del gobierno ha sido inexistente. De hecho, las decisiones gubernamentales sobre ayudas de emergencia están centralizadas en el gobierno estatal y en FEMA, una agencia que responde al gobierno federal.
- Proveer asistencia a las personas afectadas por un desastre natural y permitir que la comunidad internacional apoye estos esfuerzos
De acuerdo con las Guías Operaciones, el Estado tiene la obligación de hacer todo lo que esté a su alcance para prevenir, y mitigar las consecuencias negativas que un desastre natural pueda provocar.[6] En los casos en que las autoridades de un Estado no tengan la capacidad o la voluntad de asumir su responsabilidad internacional, o la misma sea insuficiente, la comunidad internacional puede intervenir para proveer apoyo y suplementar los esfuerzos de las autoridades locales.[7]
En nuestro caso, sin embargo, las limitaciones impuestas por el gobierno federal a la entrada de ayuda internacional a Puerto Rico, limita la asistencia que se puede recibir desde otros países solidarios.
- Principio de igualdad y no discriminación
Uno de los principios fundamentales de derechos humanos aplicables a la respuesta ante desastres naturales es el de igualdad y no discriminación, que exige acceso a medios de asistencia humanitaria y de reconstrucción sin discriminación de ningún tipo. Por esto, ninguna medida del Estado dirigida a atender las necesidades de poblaciones afectadas por un desastre natural puede discriminar entre diferentes grupos de personas afectadas.
Tanto mediante la adopción de medidas de austeridad como a través de su respuesta al impacto de huracanes y terremotos, el Estado continúa obviando su obligación de no discriminar. Por un lado, las acciones del gobierno federal en Puerto Rico demuestran un contraste marcado entre el tipo de respuesta que Estados Unidos ofrece a emergencias que ocurren en los estados federados, en comparación con el territorio no incorporado.
III
Principios y Guías para la Protección de los desplazados internos por causa de desastres naturales
El desplazamiento forzado añade otra experiencia de trauma a la experiencia de sobrevivir el desastre natural. Se trata de una migración no planificada ni deseada, sino impuesta por la confluencia del desastre con la incapacidad del estado.
El artículo 22.1 de la Convención Americana establece que toda persona que se halle legalmente en el territorio de un Estado tiene derecho a circular por el mismo y, a residir en éste. La presencia de desplazados internos en el territorio nacional implica que es el propio Estado el que debe asumir la obligación primaria de respetar y garantizar sus derechos humanos sin distinción alguna de raza, color de piel, sexo, idioma, religión o creencia, opinión política o de condición jurídica o social, edad, discapacidad, posición económica, nacimiento o cualquier otro criterio similar.[8] De conformidad con la Convención Americana sobre Derechos Humanos y otras normas de derecho internacional, los desplazados internos tienen derecho a disfrutar libremente de los mismos derechos y libertades que el resto de los nacionales.[9] Como bien ha indicado la CIDH:
No obstante, en la práctica, rara vez pueden hacerlo, puesto que el desplazamiento interno contradice per se el goce efectivo de los derechos humanos. Lo anterior se debe a que una de sus características principales consiste en que sus víctimas se han visto forzadas a huir de sus hogares o lugares de residencia habitual, lo cual implica dejar atrás sus proyectos de vida y en la mayoría de casos, la pérdida de tierras, viviendas y otros bienes y componentes del patrimonio, así como la afectación de diversos derechos que se derivan del desarraigo y del desplazamiento.[10]
Desde el punto de vista legal, la Corte Interamericana ha destacado la obligación del Estado de evitar el desplazamiento de personas cuando existan indicaciones previas de que eso podría ocurrir. Del mismo modo, la jurisprudencia comparada indica que si un Estado no toma medidas preventivas frente al riesgo de desastres, podría ser responsable de los daños ocasionados y de las violaciones de derechos de la población afectada.
No obstante, no existe ninguna norma explícita en relación a la protección de los derechos de desplazados internos o transfronterizos por razones de desastres naturales y el cambio climático. No existe ningún tratado multilateral de carácter general, a nivel universal ni regional, que garantice los derechos a las personas afectadas y establezca obligaciones para los Estados en situaciones de desastres y otras consecuencias de fenómenos naturales.
A falta de un tratado multilateral, la Organización de las Naciones Unidas ha adoptado Principios Rectores de los Desplazamientos Internos y constituyen fuente subsidiaria de derecho internacional,; en algunos casos, algunos Principios pueden resultar vinculantes por reflejar normas del derecho consuetudinario en materia de desplazados internos. Tanto la Comisión Interamericana como la Corte Interamericana han considerado que los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, que se basan en la normativa internacional de derechos humanos y de Derecho Internacional Humanitario, resultan de particular relevancia para determinar el alcance y contenido del artículo 22.1
Los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos se presentaron hace casi 20 años a la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas. En septiembre de 2005, la Asamblea General, reunida en ocasión de la Cumbre Mundial en Nueva York, reconoció los Principios Rectores como «un marco internacional de importancia para proteger a las personas desplazadas.[11] En su Informe personas y desplazados internos, “Normas y estándares del Sistema Interamericano de Derechos Humano”, la CIDH ha detallado las responsabilidades de los Estados miembros con respecto a los desplazados internos y ha reconocido que los desastres naturales ciertamente son una de las causas mas comunes del desplazamiento interno de personas. [12]
El cambio climático y, en particular, diversos desastres naturales también han ocasionado desplazamiento interno y migración internacional en la región. Durante los últimos años diversos desastres naturales, tales como huracanes, lluvias torrenciales, incendios, inundaciones y sequías, han asolado los países de Centroamérica y el Caribe, cobrando cada vez mayor importancia como un factor de expulsión en la migración de muchas personas en la región. La falta de servicios adecuados y de políticas de desarrollo sostenible dejan poblaciones indefensas sin recursos frente a los desastres naturales, por lo que en varios países de la región las poblaciones se ven forzadas a desplazarse internamente e incluso a salir de su país de origen. [13]
De conformidad con los Principios, los Estados tienen cuatro obligaciones principales:
- la obligación de prevenir el desplazamiento;
- la obligación de proteger y brindar asistencia a los desplazados durante el desplazamiento;
- la obligación de prestar y facilitar la asistencia humanitaria; y
- la obligación de facilitar el retorno, reasentamiento .[14]
El gobierno de Estados Unidos ha reconocido la importancia y utilidad de estos Principios y lo ha aplicado internacionalmente a través de su programa de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (en inglés: United States Agency for International, USAID). En su publicación, USAID Assistance to Internally Displaced Persons Policy: Implementation Guidelines, Estados Unidos reconoce que en cumplimiento de los Principios internacionales es importante atender todas las fases del desplazamiento.
En el caso de Puerto Rico, tanto el gobierno federal como el local han faltado a su responsabilidad de tomar medidas efectivas para prevenir el desplazamiento al: 1) no asistir a los ciudadanos a preparase adecuadamente; 2) no atender con celeridad la falta de energía eléctrica (y la búsqueda de soluciones energéticas sostenible), agua potable, asistencia médica y destrucción de viviendas. Han faltado a sus responsabilidades al no brindar asistencia adecuada durante el proceso de desplazamiento al no establecer políticas y procedimientos para la asistencia humanitaria e integración de los desplazados. Esto es particularmente importante en el caso de comunidades marginales que se encuentran en condiciones particulares de vulnerabilidad.
Es importante resaltar asimismo la obligación de los Estados de facilitar el retorno voluntario y el reasentamiento. El concepto de regreso voluntario se ha ido ampliando no solo para reconocer el derecho de los desplazados a regresar a su región sino también el poder volver a ejercer control sobre su tierra, su propiedad y su comunidad. En este sentido es importante que el contenido de obligación de facilitar el retorno voluntario se suplemente con los Principios Pinheiro sobre la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas.[15] Los Principios Pinheiro fueron aprobados por la SubComisión de Protección y Promoción de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas en Agosto de 2005, representan un avance importante al ofrecer una mayor orientación sobre la aplicación efectiva para la restitución de las viviendas, las tierras y el patrimonio. Son una herramienta importante para evitar que los desastres naturales desintegren las comunidades y sus vínculos culturales. En este sentido el Principio 2 dispone expresamente el Derecho a la restitución de las viviendas y el patrimonio:
- Todos los refugiados y desplazados tienen derecho a que se les restituyan las viviendas, las tierras y el patrimonio del que hayan sido privados arbitraria o ilegalmente o a que se les indemnice por cualquier vivienda, tierra o bien cuya restitución sea considerada de hecho imposible por un tribunal independiente e imparcial.
- Los Estados darán prioridad de forma manifiesta al derecho de restitución como medio preferente de reparación en los casos de desplazamiento y como elemento fundamental de la justicia restitutiva. El derecho a la restitución de las viviendas, las tierras y el patrimonio es un derecho en sí mismo y es independiente de que se haga o no efectivo el regreso de los refugiados y desplazados a quiénes les asista ese derecho. [16]
El fiel cumplimiento con este principio es indispensable para evitar que las familias desplazadas pierdan sus viviendas y propiedades, así como para evitar la desintegración de comunidades históricas ante la amenaza de la especulación inmobiliaria. La experiencia de otras comunidades desplazadas como New Orleans después del Huracán Katrina evidencia como las situaciones de desplazamiento facilita la especulación y convierte un desplazamiento temporero en uno permanente.[17] En este momento de profunda crisis económica y devastación post desastres el mercando inmobiliario de Puerto Rico es uno de los más débiles de la región.[18] Esto lo hace atractivo a la especulación y la destrucción de comunidades históricas y culturalmente importantes.
IV
En Conclusión
Es cierto que nos tenemos, pero tenemos también que hacer responsable tanto al Gobierno de Estados Unidos como al Gobierno de Puerto Rico de cumplir con sus obligaciones legales y morales para con nuestra gente. No hay excusa posible, los huracanes y los terremotos son parte de la realidad del País.
Enfrentarse a esta realidad exige desarrollar iniciativas innovadoras adaptadas a la realidad del País. Implica sobre todo la valentía de muchos actores de tomar una posición clara a favor de los intereses de las personas afectadas de manera que se tome un cuenta sus voces, sus comunidades y su derecho a una vida digna. Requiere poner los intereses comunes por encima de los políticos. Requiere confiar en los talentos que tenemos, confiar en nuestras organizaciones de base y en nuestros expertos y expertas.
Nos tenemos. El Estado no, pero es su obligación.
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Nota: Una versión anterior de este artículo fue presentada como parte del Informe Multisectorial presentado ante la Comision Interamericana de Derechos Humanos el Diciembre del 2017.
[1] Human Rights and Natural Disasters. IASC Operational Guidelines and Field Manual on Human Rights Protection in Situations of Natural Disaster. Disponible en: http://www.refworld.org/pdfid/49a2b8f72.pdf
[2] Id. a la pág. 3
[3] Id. a la pág. 8.
[4] Id. a la págs. 17 y 18; y a la pág. 12.
[5] Id. a la pág. 12
[6] Id.
[7] Id. Protection Framework, at p. 9.
[8] CIDH, Derechos humanos de migrantes, refugiados, apátridas, víctimas de trata de personas y desplazados internos: Normas y Estándares del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. OEA/Ser.L/V/II. Doc. 46/15, 31 diciembre 2015
[8] CIDH,Tercer informe sobre la situación de derechos humanos en Colombia(1999), Capítulo VI, Desplazamiento Forzado Interno, párr. 1, sección C, párr.; y CIDH, Informe sobre las mujeres frente a la violencia y la discriminación derivadas del conflicto armado en Colombia, párr. 85
[10] Id.
[11] ONU, Asamblea General, Documento Final de la Cumbre Mundial 2005. Resolución aprobada por la Asamblea General el 16 de septiembre de 2005. A/RES/60/1, 24 de octubre de 2005
[12] CIDH, Derechos humanos de migrantes, refugiados, apátridas, víctimas de trata de personas y desplazados internos: Normas y Estándares del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. OEA/Ser.L/V/II. Doc. 46/15, 31 diciembre 2015.
[13] Id at. p. 32.
[14] E/CN.4/1998/53/Add.2* 11 de febrero de 1998.
[15] Informe Definitivo del Relator Especial sobre la Restitución de Viviendas y de Patrimonio con motivo del regreso de los refugiados y desplazados internos. (E/CN.4/Sub.2/2005/17 and E/CN.4/Sub.2/2005/17/add.1). Este documento contiene el texto oficial de los Principios sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas aprobado por la Resolución de la Sub-Comisión 2005/21 de 11 de agosto de 2005.
[16] Informe Definitivo del Relator Especial sobre la Restitución de Viviendas y de Patrimonio con motive del regreso de los refugiados y desplazados internos. (E/CN.4/Sub.2/2005/17 and E/CN.4/Sub.2/2005/17/add.1). Este documento contiene el texto oficial de los Principios sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas aprobado por la Resolución de la Sub-Comisión 2005/21 de 11 de Agosto de 2005.
[17] “The population of New Orleans fell from 484,674 before Katrina (April 2000) to an estimated 230,172 after Katrina (July 2006) — a decrease of 254,502 people and a loss of over half of the city’s population. (1) By July of 2015, the population was back up to 386,617 — 80% of what it was in 2000.” Allison Plyer Facts for Features: Katrina Impact Published: Aug 26, 2016 https://www.datacenterresearch.org/data-resources/katrina/facts-for-impact/. Esta perdida poblacional representa desproporcionadamente la perdida de la clase media afroestadounidense de la ciudad. Como bien indica Ben Casselman, “it isn’t just that there are fewer black New Orleanians; their place in the city’s economic fabric has fundamentally changed. African-Americans have long accounted for most of the city’s poor, but before the storm they also made up a majority of its middle class and were well represented among its doctors, lawyers and other professionals. After Katrina, the patterns changed: The poor are still overwhelmingly black, but the affluent and middle classes are increasingly white.4 Ben Casselman Katrina Washed Away New Orleans’s Black Middle Class, August 24, 2015 https://fivethirtyeight.com/features/katrina-washed-away-new-orleanss-black-middle-class/.
[18] Freddie Mac Hurricane Season Puts Pressure on Housing Outlook October 2017. http://www.freddiemac.com/research/outlook/20171023_hurricane_season_pressure.html. Even before the hurricanes hit investors began to buy property, particularly residential, in Puerto Rico as a value-add play. They would buy 20, 25 houses that need a little work, and put them in a rental program. «Condo sales were on the rise from Americans — the pricing was down and flat from 10 to 12 years ago, so people were beginning to realize that Puerto Rico is still in the U.S., still is subject to the same banking laws as in Texas. Puerto Rico is a hidden jewel.” Deirdra Funcheon, How Puerto Rico’s Real Estate Can Bounce Back After Hurricane Maria , October 4, 2017 Bisnow South Florida https://www.bisnow.com/south-florida/news/economy/purto-rico-recovery-tax-incentives-79906