La Ley para la Descolonización Inmediata de Puerto Rico y el Derecho internacional: entre aciertos y confusiones

La Asamblea Legislativa está en proceso de aprobar aceleradamente un plebiscito sobre nuestra relación con los Estados Unidos. Llama la atención de forma positiva que el Proyecto del Senado 51[1] reconoce que el proceso de descolonización de Puerto Rico se rige por las normas del Derecho internacional. Esta afirmación es hecha de una forma más contundente que en las leyes de las consultas de 1993, 1998 y 2012. Como es natural, hasta el momento la atención sobre este proyecto se ha concentrado en las controversias de naturaleza política y las acusaciones de rigor entre las tribus políticas del país. En cambio, este breve análisis se concentrará en determinar si este proyecto sigue adecuadamente las normas del Derecho internacional.

La primera sorpresa que nos confrontamos es que este proyecto se refiere al derecho a la “autodeterminación”, entre comillas, como si estuviese en entredicho tal derecho. El derecho de los pueblos autodeterminación, más conocido como libre determinación, no existe porque quienes abogamos por la independencia lo destaquemos, sino porque se ha consolidado como uno de los principios del Derecho internacional contemporáneo. Más de 80 naciones han logrado la independencia a través del proceso de descolonización que inició tras la formación de las Naciones Unidas. Los Estados Unidos han reconocido el derecho de los pueblos a la libre determinación al ser Parte del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos que lo consagra en su artículo 1.

¿Cuál es la forma correcta: soberanía o independencia?

Por primera vez en la historia de los plebiscitos sobre el estatus de Puerto Rico han sustituido la alternativa de independencia por la soberanía. En el Derecho internacional se define la soberanía como como atributo que tiene un Estado de gobernarse sin la injerencia de otro. Es posiblemente la característica más importante de un Estado, pero no la única. No surge en ninguna parte del P del S 51 ni en la discusión pública la razón para justificar la sustitución del término independencia por el de soberanía. Llamar a las cosas de forma distinta al resto de la comunidad internacional es también resultado de la condición colonial y debe ser superado.

La soberanía no es una fórmula de estatus, sino un atributo que se obtiene a través de la independencia. La Asamblea General de las Naciones Unidas estableció en su resolución 1541(XV)[2] cuales son las siguientes alternativas para que un territorio deje de ser considerado como una colonia:

1. cuando pase a ser un Estado independiente y soberano;
2. cuanto establece una relación de libre asociación con un Estado independiente y
3. cuando se integra a un Estado independiente (alternativa conocida en Puerto Rico como la estadidad).

Las opciones anteriores fueron reiteradas en la resolución 2625(XXV)[3], donde se estableció una cuarta, consistente en cualquier otra condición política libremente elegida por un pueblo. Debe advertirse que esta cuarta alternativa nunca ha sido aplicada por la Asamblea General a un caso de descolonización.

¿Es lo mismo la libre asociación y la república asociada?

Una de las grandes confusiones que causa este proyecto es llamar como libre asociación a lo que se ha conocido como república asociada. Al tener nombres tan similares podría parecer que ambas alternativas son idénticas, pero tienen diferencias sustanciales. Una diferencia entre la libre asociación y la república asociada constituye la limitación los poderes del territorio que se asocia, típicamente aquellos relacionados con la defensa y las relaciones exteriores. Estos poderes se mantienen en el Estado que anteriormente era la metrópoli. Por otro lado, los Acuerdos de Libre Asociación de las repúblicas asociadas establecen una relación entre dos Estados que está sujeta a las condiciones de los tratados bajo el Derecho internacional. Micronesia, las Islas Marshall y Palau son reconocidos como Estados por la comunidad internacional. Micronesia y las Islas Marshall fueron admitidos como Miembros de las Naciones Unidas el 17 de septiembre de 1991^[4] y Palau en 1994^[5].

La libre asociación bajo el Derecho internacional es una forma de asociación muy parecida a lo que el PPD predicó sobre el Estado Libre Asociado (ELA), una asociación donde un territorio establece una relación con un Estado y se distribuyen los poderes entre ambas partes. Los requisitos para la libre asociación se considere una opción descolonizadora se establecen en el Principio VII de la resolución 1541(XV). Estos son:

1. que la condición política sea el producto de la elección libre y voluntaria, con conocimiento de causa y por medios democráticos del pueblo del territorio;
2. respeto a la individualidad y cultura del pueblo,
3. la reserva al pueblo de libertad de modificar su condición de forma democrática por procedimientos constitucionales y
4. el derecho a establecer su constitución interna sin injerencia del exterior (por medios constitucionales y libre expresión del pueblo), sin exclusión de consultas acorde a términos del acuerdo de libre asociación.

Una característica de la libre asociación es que el territorio no es reconocido como un Estado separado de aquel con el que mantiene esta relación.

Los casos más claros de la libre asociación en la actualidad son los arreglos de las Islas Cook y Niue con Nueva Zelandia. A través de la resolución 2064 (XX) de 16 de diciembre de 1965[6], la Asamblea General determinó que las Islas Cook habían alcanzado la plenitud de gobierno propio y cesaba de estar en la lista de territorios no autónomos. La Asamblea General consideró que los habitantes de las Islas Cook decidían sus asuntos internos y porvenir una vez entró en vigor la Constitución de 1965. Una diferencia esencial entre el ELA y el arreglo de las Islas Cook es que las leyes aprobadas por el Parlamento de Nueva Zelandia aplicarán a este territorio solamente si cuentan con la aprobación de su Parlamento a través de una ley^[7]. Otra diferencia importante entre ambas relaciones es que las enmiendas a la Constitución de las Islas Cook requieren el voto a favor de dos terceras partes del número de miembros del Parlamento sin que sea necesaria la intervención de parte de Nueva Zelandia^[8]. De igual forma, en las pasadas décadas las Islas Cook ha ampliado su participación en organizaciones intergubernamentales regionales^[9]. En el caso de Niue, la Asamblea General consideró en su resolución 3285 (XXIX) que este territorio había ejercido el derecho a la libre determinación al votar por mayoría sustancial a favor de la autonomía con Nueva Zelandia^[10]. A diferencia de los Acuerdos de Libre Asociación que describo a continuación, en ninguno de estos casos se ha establecido un tratado entre las partes.

En contraste, lo que se denomina como libre asociación en el P del S 51 se refiere a los Acuerdos de Libre Asociación (Compacts of Free Association) entre los Estados Unidos y los Estados Federados de Micronesia, la República de las Islas Marshall y la República de Palau, que formaban parte del Fideicomiso de Territorios de las Islas del Pacífico establecido en 1947. La negociación de estos acuerdos inició en 1969. El pacto entre los Estados Unidos y Micronesia y las Islas Marshall consta en un mismo documento y fueron aprobados por sus respectivos ciudadanos en los plebiscitos de 1983. La legislación federal sobre este pacto fue aprobada por el Congreso de Estados Unidos en 1986 y firmada por el Presidente el 13 de noviembre de 1986. El acuerdo con Palau entró en vigor el 1 de octubre de 1991.

Estos acuerdos disponen que podrán realizarse enmiendas por mutuo acuerdo y que aplicarán a aquellos Estados Asociados que las hayan aprobado^[11]. Los Acuerdos de Libre Asociación pueden terminarse por mutuo acuerdo o de forma unilateral^[12]. Si los Estados Unidos terminan el acuerdo de forma unilateral es necesaria la notificación con menos seis meses de anterioridad^[13]. Si alguno de los Estados Asociados propone la terminación mediante un plebiscito a su pueblo, será necesario que notifique esta elección a los Estados Unidos con tres meses de antelación y le permitan tener observadores en ese proceso electoral^[14]. En el caso que la terminación sea aprobada en el plebiscito, será efectiva con al menos tres meses de la notificación por el Estado Asociado a los Estados Unidos^[15].

¿Debe el ELA ser incluido como una alternativa?

A pesar de que los eventos del año pasado llevaron a una admisión casi unánime dentro del PPD sobre la condición colonial del ELA, en las vistas públicas los gobernadores Hernández Colon y García Padilla solicitaron que el ELA sea parte de las alternativas de la próxima consulta. La colonia por consentimiento está en franca contradicción con el Derecho internacional. No puede declararse que el colonialismo es un crimen contra la humanidad y a la misma vez respaldarlo. Esta conclusión se sostiene en la práctica de las Naciones Unidas, que nunca ha avalado un proceso donde el pueblo haya optado por mantener la condición colonial. Como ejemplo podemos mencionar el plebiscito efectuado en el territorio de Guam el 4 de septiembre de 1976, donde la alternativa del status quo mejorado fue favorecida con el 51% de los votos^[16]. La Asamblea General no reconoció en las resoluciones aprobadas durante los años siguientes que ese plebiscito constituyó un ejercicio de libre determinación del pueblo de Guam y continuó reafirmando el derecho inalienable de este territorio a la libre determinación e independencia^[17].

Los procesos electorales que se llevaron a cabo en los territorios de las Bermudas en 1995 y Tokelau en 2006 y 2007 resultaron en mantener su situación como territorios no autónomos (forma en que se denominan a las colonias en la Carta de las Naciones Unidas) al no resultar favorecidas las propuestas de condiciones políticas que conllevan el ejercicio de la libre determinación, como la independencia o la libre asociación. En ambos casos la Asamblea General de las Naciones Unidas mantuvo sus condiciones de territorios no autónomos y no validó la situación colonial a través de los resultados de los procesos electorales.

Recomendaciones adicionales

Si la Asamblea Legislativa tiene un verdadero compromiso con la descolonización de Puerto Rico, deben considerar un par de medidas que sin duda adelantarán este proceso. Primero, debe solicitar al Comité Especial de Descolonización que asista como observador al proceso del plebiscito. Esta función ha sido realizada por el Comité Especial en infinidad de procesos de descolonización y sin duda brindará una garantía adicional a este proceso, además de reconocer que este comité es el encargado de vigilar el cumplimiento con los procesos de descolonización.

Segundo, la Asamblea Legislativa debe aprobar cuanto antes una Resolución Conjunta en la cual solicite a la Asamblea General de las Naciones Unidas que Puerto Rico sea incluido nuevamente en la lista de territorios no autónomos. Una solicitud similar fue decisiva para que la Polinesia Francesa fuera añadida por la Asamblea General en 2013 en la lista de territorios no autónomos^[18]. De esta forma la Asamblea Legislativa evidenciará contundentemente un compromiso para que el proceso de descolonizar a Puerto Rico sea verdaderamente conducido de acuerdo a las normas del Derecho internacional.

[1] http://senado.pr.gov/Proyectos%20del%20Senado%2020172020/ps0051-17.pdf.

[2] http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/1541(XV).

[3] http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/2625(XXV).

[4] Resoluciones 46/2 y 46/3, respectivamente.

[5] Resolución 49/63 de 26 de enero de 1994.

[6] http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/2064(XX).

[7] The Constitution of the Cook Islands, art. 46.

[8] Id., art. 41.

[9] The Cook Island Government (s.f.): Voyage to Statehood: The Cook Islands Story, http://www.cook-islands.gov.ck/.

[10] Resolución 3285 (XXIX) de 13 de diciembre de 1974, párrs. 5-6,

[11] Acuerdos de Libre Asociación, secs. 431-432.

[12] Id., sec. 441.

[13] Id., sec. 442.

[14] Id., sec. 443.

[15] Id.

[16] Los resultados de las otras alternativas de este proceso fueron: integración: 21%, status quo: 8%, independencia: 5% y otros: 3%.  The second Special Commission on Political Status, 1975-1976, http://www.guampedia.com/political-status-commissions/

[17] Resoluciones 31/58 de 1 de diciembre de 1976, 32/28 de 28 de noviembre de 1977 y 33/33 de 13 de diciembre de 1978.

[18]Resolución 67/265 de 17 de mayo de 2013, preámbulo, tercer párrafo.