La Junta de Control y sus laberintos, segunda parte

Planes fiscales y presupuestos

La Junta de Control Fiscal será la autoridad ejecutiva y legislativa del país durante su término de operaciones que puede ser de un mínimo de cuatro años. En las secciones 201 y 202, el proyecto delinea la misma secuencia y jerarquía para la preparación y aprobación de planes fiscales y presupuestos. La jerarquía ya ha sido dicha: la autoridad final recae sobre la Junta. En la secuencia y en el caso de un plan fiscal, la Junta le dará al gobernador un itinerario para el diseño del mismo. La Junta hará lo mismo con la legislatura en la elaboración de presupuestos. En ambos casos, el itinerario también incluirá fechas para las revisiones que, de seguro, planes fiscales y presupuestos requerirán. En la eventualidad de que, en sus respectivos campos de competencia, el gobernador y la legislatura incumplan con las fechas para las revisiones o no revisen sus planes a la luz de los criterios establecidos por la Junta, está, en su discreción exclusiva (“sole discretion”) podrá revisar y aprobar los planes fiscales y presupuestos de Puerto Rico. (201, d, 2)

Una legislatura inocua

El proyecto no le deja salideros a la legislatura y ni siquiera es clara qué función tendrá esta rama en la aprobación del presupuesto. Para explicar: Si el gobernador no revisa un presupuesto siguiendo órdenes de la Junta, esta lo hará y luego enviará tal versión del presupuesto a la legislatura. (202, c, 2) En este escenario, ¿qué poder tendrá Puerta de Tierra para alterar el presupuesto ya aprobado por la Junta?

Después de todo, si la legislatura incluye cambios al presupuesto no aceptables para la Junta, esta pedirá revisiones que, de no ser obedecidas, permitirán que la Junta las legisle unilateralmente.

De acuerdo al texto:

“If the Legislature fails to adopt a Territory Budget that the

Oversight Board determines is a compliant budget by the time specified in the notice delivered under subsection (a), the Oversight Board shall develop a revised Territory Budget that is a compliant budget and submit it to the Governor and the Legislature. (202, d, 2; énfasis añadido).

Con procedimientos tan transparentes, vale insistir en la pregunta: ¿cuál es la función de la legislatura al recibir un presupuesto donde la Junta ya le haya dictado pautas al gobernador en la elaboración del mismo?

Esta realidad, sin áreas grises en el texto legislativo, debe silenciar los alegatos de la Casa Blanca en su campaña de apoyo al proyecto cameral. En su portal digital, la Casa Blanca publicó un escrito el 8 de junio de 2016 explicando “mitos” esparcidos sobre la Junta. Dos de los “mitos” son que “Promesa” acarreará más austeridad y recortes en los servicios esenciales, y que la Junta le puede ordenar al gobernador cesantías de trabajadores y reducciones salariales.[i]

Estos no son mitos. Son posibilidades inscritas en los poderes de la Junta. Dos de las frases usadas en el proyecto y en el debate cameral que lo aprobó son “financial mismanagement”, y “lack of fiscal discipline”. Es muy posible que, como confirmación de tales prácticas, la Junta “descubra” lo que ya ha decidido encontrar de antemano: que el gobierno tiene más empleados que lo que sería “prudente”. O que el costo de ciertos servicios responde al patronazgo y no a una visión de “sana administración”. Si esto ocurriera, como seguramente ocurrirá, la Junta reducirá el presupuesto y las consecuencias serán menos empleados.

Finalmente, cada trimestre, el gobernador le someterá a la Junta un informe sobre ingresos, gastos, y flujo de efectivos (“cash flows”) por el pasado trimestre y cómo estos números comparan con lo proyectado por el presupuesto certificado. (203,a, 1-2) La Junta podrá exigir un informe financiero detallado de cada agencia.

Si la información provista por el gobernador y/o la legislatura sobre los ingresos y gastos, es inconsistente con las expectativas del presupuesto certificado, la Junta le pedirá al gobierno que explique la inconsistencia. (203, b, 1, A-B). Si la Junta entiende que la explicación no es convincente, le “aconsejará” (“advise” ) que la inconsistencia sea corregida. Si el gobierno desoye los “consejos” de la JCF, esta lo informara al presidente y al congreso, y luego hará reducciones en el presupuesto en renglones no relacionados con el pago de la deuda (“make appropriate reductions in nondebt expenditures”). (203, (c ), (1), (d), (1).

A simple way out

Como ya hemos dicho, si la rama ejecutiva y la legislativa, respectivamente, no pueden o no quieren aprobar el presupuesto requerido por la Junta, esta procederá a aprobarlo. Lo que ahora debe agregarse es que, luego de tal aprobación y para restregar su autoridad, la Junta le imputará tal aprobación a las autoridades locales. El presupuesto se considerará aprobado (“deemed to be approved”) por el gobernador y la legislatura. En inglés:  “such Budget shall be– deemed to be approved by the Governor and the Legislature;…” (202 e, 3, A).

En otras palabras, el cuerpo no electo legislará el presupuesto y se lo imputará a las ramas electas del gobierno territorial. Es un caso de ventriloquía imperial.

¿Concesión?

Después de explicitar la jerarquía y el cómo se procederá en desarrollar la política fiscal y presupuestaria del país, las secciones pertinentes (201 y 202) añaden un inciso que parece una adición para “suavizar” el tono autoritario que le precede. Se trata de un inciso que sugiere la búsqueda de un lenguaje y acuerdos para “aligerar” la carga imperial y abrir puertas a posibles negociaciones.

En el primer caso, si la Junta y el gobernador (201, f), obedeciendo los requisitos estipulados en esta sección, aprueban el plan fiscal conjuntamente (“jointly”), y certifican que dicho plan es el resultado de un consenso entre la rama ejecutiva y la Junta, entonces tal plan fiscal será la política pública del país. El mismo lenguaje, con la variación pertinente, se usa en la sección 202 (f) cuyo ámbito es el presupuesto anual a cargo del gobernador y la legislatura.

Cito el original:

Joint Development of Budgets.–Notwithstanding any other provision of this section, if, in the case of a Territory Budget, the Governor, the Legislature, and the Oversight Board, or in the case of an Instrumentality Budget, the Governor and the Oversight Board, jointly develop such Budget for the fiscal year that meets the requirements under this section, and that the relevant parties certify that such budget reflects a consensus among them, then such Budget shall serve as the Budget for the territory or territorial instrumentality for that fiscal year. (202, f; énfasis añadido)

Es claro que este apartado es una adición para “amortiguar” la jerarquía evidente en los incisos anteriores. Hasta este momento, nada de lo legislado sobre la aprobación de planes fiscales y presupuestos habla de coordinación o negociación entre la JCF y la rama ejecutiva. Todo lo contrario: la Junta dicta calendarios, evalúa, exige revisiones, aprueba y certifica los presupuestos preparados por el gobernador y discutidos en la legislatura sin ningún tipo de consulta. Y en casos extremos, si la rama ejecutiva o legislativa no cumple con las revisiones en el periodo estipulado por la Junta, esta revisa y aprueba un presupuesto a la luz de sus criterios.

Parece, pues, una adición producto de negociaciones para ofrecer una muy sospechosa coartada para la alegación de que la política pública resultaría del consenso y no de la imposición. Pero estamos ante la incoherencia.

Leyes locales

Toda ley aprobada por la legislatura territorial, y no más de siete días después de aprobada, tendrá que ser presentada a la junta. (204) Pero no es que la junta desee coleccionar joyas literarias nacidas en Puerta de Tierra. Es que toda ley aprobada tendrá que ir acompañada de un informe que detalle cómo dicha ley afecta los ingresos y los gastos. Ese informe tiene que ser preparado por una agencia del gobierno con el peritaje esperado.

En esta etapa de la redacción legislativa, los congresistas parece que entendieron la magnitud de las responsabilidades de la JCF y limitaron su alcance. El hecho es que quién hace los estimados y certifica si una ley local cumple con el plan fiscal es una agencia del gobierno.  El lenguaje del proyecto no indica que la junta también estudiará cada ley local para determinar, con sus propios recursos, si la misma obedece los parámetros de su “disciplina fiscal”. Tal parece que la JCF aceptará la determinación de la agencia local. (204)

Si la agencia local encuentra una “inconsistencia” en una ley aprobada por la legislatura, la Junta le ordenará al gobierno corregir la inconsistencia o explicar la misma.  (204, 4, (B)). Sobre esto, podemos decir que el gobierno de Puerto Rico cuenta con excelentes profesionales de demostrada probidad que no se prestarían a acrobacias numéricas. Hay otros y otras que cotorrearán lo que sus jefes políticos en las distintas agencias les dicten.

“Recomendaciones”

En otra evidencia de las jugarretas lingüísticas, a pesar de ser una junta con plenos poderes sobre la política económica y fiscal de Puerto Rico, la JCF podrá ofrecer “recomendaciones” al gobierno local en un amplio espectro de posibilidades que ponen de relieve la magnitud de injerencia federal en su colonia. (205) Que tal magnitud la describan en una sección sobre “recomendaciones” es un crudo intento de proveerle al ELA la proverbial “hoja de higuera” para cubrir la orfandad de dignidad en la presente relación con Estados Unidos.   Las “recomendaciones” abarcan diez áreas. (205, a, 1-10)  Varios ejemplos ilustran la vastedad de lo que estas áreas incluyen.  La JCF puede recomendar:

• Control de gastos y reducción en el costo de beneficios públicos, lo cual, inferimos, puede incluir vacaciones, aportaciones al retiro, a planes de salud, etc.
• Modificar la estructura tributaria existente o establecer nuevas formas de tributación.
• Establecer un sistema de personal en el empleo público basado en el desempeño y productividad (“performance”) de las y los trabajadores.  Traducción: eliminar permanencias.
• Modificar la provisión de servicios ahora bajo responsabilidad del gobierno o transferir tal provisión a otras entidades.  Traducción:  privatización.
• La recomendación número 10 debe citarse textualmente: “the privatization and commercialization of entities within the territorial government”.

Si el gobernador y la legislatura deciden no aceptar las “recomendaciones” de la JCF tendrán que explicar las razones y presentárselas al Presidente y al Congreso de los Estados Unidos. (205, b, 3)

El proyecto no indica explícitamente que la Junta impondrá sus propias recomendaciones en caso de ser rechazadas. Pero lo no explicito no es sinónimo de ausencia. En los hechos, las recomendaciones de la Junta buscarán cumplimiento del plan fiscal, estabilidad fiscal, desarrollo económico, y eficiencia en la prestación de servicios. (205, a) Y la Junta tiene poderes claramente especificados en todas estas áreas. Este es un caso en donde la Junta ciertamente dirá:  “You may accept our recommendations or else…”

¿Quién negocia la deuda?

El proyecto dice que la intención de la moratoria es ser una herramienta para que el gobierno de Puerto Rico negocie con sus acreedores. Pero la autoridad del gobierno durante las negociaciones no es del todo clara. ¿Qué plan de pagos puede negociar el gobierno cuando tal plan sale de un plan fiscal y presupuesto que no están enteramente bajo su control? Es obvio que el gobierno tendrá que consultar con la junta antes de establecer una posible restructuración con los acreedores. En la sección 303, el proyecto declara la intención de no interferir “in the exercise of the political or governmental powers of the territory or territorial instrumentality, including expenditures for such exercise,…”  Es un mero decir. La misma sección le prohíbe al gobierno declarar moratorias en pagos. (303, 1). Y en clara referencia a la directiva del gobierno de transferir fondos al BGE, el gobierno ni siquiera puede transferir fondos de una agencia a otra. (303, 3)

La sección 315 legisla que durante la moratoria, la Junta puede desplazar al gobierno electo, asumir la representación del deudor, que es Puerto Rico, y hasta modificar planes de pagos, presumiblemente negociados por el gobierno. (315, a, 1-3). En el lenguaje del texto: “Representative of Debtor.–The Oversight Board in a case under this title is the representative of the debtor.”(315, b)

Un plan de pagos que requiera aprobación judicial debe ser aprobado si el mismo, entre otros criterios, toma en cuenta los “mejores intereses de los acreedores,” es “viable,” y es obvio que la viabilidad depende de su consistencia con el plan fiscal aprobado por la Junta. (314, 6, 7)

El gobierno local no podrá emitir deuda a menos que reciba autorización de la Junta. (207)

Lenguaje importante y tensiones

En la sección 201 (b), (1)  el proyecto usa un lenguaje de importancia cardinal. Dicha sección especifica los catorce criterios a seguir en la elaboración de un plan fiscal. Por la posición ordinal en la secuencia, es razonable inferir que se establece una jerarquía de prioridades. Esto es crucial porque impondría decisiones de política pública con un orden claro. Los primeros tres criterios que gobiernan al plan fiscal son los siguientes:

• proveer una contabilidad rigurosa y aceptable;
• asegurar fondos para servicios públicos esenciales (“ensure the funding of essential public services”); y
• proveer financiamiento adecuado para los sistemas públicos de pensiones (“provide adequate funding for public pension systems”).

Es paradójico pero lógico pensar que ni la ley 7 de la legislatura PNP ni el intento de socavar las pensiones de la presente administración hubiesen tenido justificación a la luz de estos criterios.

No es hasta el criterio noveno que se encuentra una referencia a la deuda: “(I) include a debt sustainability analysis.” (201,b, l)

Este lenguaje manifiesta, en una de varias instancias, tensiones importantes en el texto legislativo. Ya vimos cómo el proyecto aconseja a los acreedores tener expectativas bastante bajas a la hora de esperar cobros. Pero hay otros objetivos que pueden contradecir la famosa “disciplina fiscal.” Por ejemplo: la ley indica que la Junta, si lo considera viable, continuará pagando los intereses de la deuda (405, l), y tiene autoridad para congelar plazas y aumentar el costo de servicios (203, d, B, 1). Si tales medidas resultan incompatibles con servicios esenciales, ¿dónde estaría la prioridad?

Estas tensiones se profundizan cuando se hace inventario de los factores  (“findings”) que sirven de basamento al designio legislativo. (405, m)  El primero es la debacle económica agravada por el endeudamiento e irresponsabilidad fiscal.  El segundo menciona una consecuencia de la debacle:  el gobierno no ha podido proveer “servicios efectivos” a la ciudadanía:  “As a result of its fiscal emergency, the Government of Puerto Rico has been unable to provide its citizens with effective services.” (405, m, 2). El tercero resalta la emigración y el deterioro de la actividad económica. (405, m, 3)

Inmediatamente después de presentar los “findings,” el Congreso especifica los propósitos de la sección dedicada a la moratoria. (405, n, 1-5). El lenguaje usado en el último propósito es significativo:

 “(to) benefit the lives of 3.5 million American citizens living in Puerto Rico by encouraging the Government of Puerto Rico to resolve its longstanding fiscal governance issues and return to economic growth. (405, n, 5; énfasis añadido).Todo este lenguaje es portador de tensiones serias en el texto legislativo. En el caso del objetivo anterior, el lenguaje, incoherente y en contradicción frontal con las secciones que decretan la autoridad de la Junta para establecer la política económica y fiscal del país, también parece limitar, en cauces detallados, las acciones de dicho organismo.La incoherencia estriba en que, primero, aun cuando el gobierno tiene la responsabilidad de negociar con los acreedores durante la moratoria, el proyecto dicta, no motiva, al gobierno local. Segundo, la tarea de resolver asuntos de administración fiscal (“fiscal governance issues”) le corresponde, bajo el edicto congresional, a la Junta y no al gobierno local.  La contradicción se evidencia al ver las secciones 201 y 202.

Pero lo crucial son los cauces. Para ilustrar: la moratoria tiene que utilizarse para “beneficiar” a los “3.5 millones de ciudadanos americanos” en Puerto Rico. ¿Qué ocurriría si acuerdos logrados entre acreedores y funcionarios gubernamentales empobrecen las vidas de la mayoría o de minorías sustanciales de la población local? ¿Y si las decisiones de la Junta producen el mismo empobrecimiento? Y si la moratoria, en lugar de promover resulta lesiva al desarrollo económico de Puerto Rico, ¿qué diría esto sobre la moratoria, la Junta y el proyecto congresional?

Es razonable inferir que el proyecto intenta detener el deterioro descrito en los “findings” y, por lo tanto, la moratoria es un esfuerzo para viabilizar que el gobierno provea “servicios efectivos” y ponga coto a la emigración.

Aunque hay un lenguaje explícito sobre beneficiar la población y proteger  servicios esenciales y pensiones, la Junta puede imponer recortes presupuestarios en renglones no relacionados con el pago de la deuda (“make appropriate reductions in nondebt expenditures”). (203, (c ), (1), (d), (1).

Nos encontramos frente a la contradicción vertebral del proyecto: la protección de servicios esenciales y pensiones estará en oposición radical a la disciplina fiscal. ¿Qué prevalecería en tal eventualidad que seguramente será recurrente? ¿Los dos propósitos generales de la ley—responsabilidad fiscal y acceso a mercados de capital—o los objetivos específicos que guían las acciones de la JCF?

El edicto tiene estas tensiones. Y en esos laberintos del lenguaje, los criterios técnicos y de preeminencia de lo privado en seleccionar los miembros de la Junta pueden determinar, por adelantado, la trayectoria de dicho organismo.

Nueva política energética

Como expresé al comienzo, en adición a la disciplina fiscal y el acceso al mercado de capital, hay un tercer objetivo estipulado en la última parte del proyecto. Este objetivo es el desarrollo de una nueva política energética a cargo del capital privado. Como resultado casi ineludible, no hay exageración en ver en este objetivo el desmantelamiento de la actual Autoridad de Energía Eléctrica.

La JCF tendrá jurisdicción sobre un cargo bajo el nombre “Coordinador de Revitalización” (“Revitalization Coordinator”). El gobernador hará el nombramiento basado en personas propuestas por la Junta y sin ningún vínculo con el gobierno local.

El “revitalizador” recibirá del sector privado proyectos de importancia crítica para la infraestructura y energía del país (“critical projects”).

Los proyectos de importancia crítica tendrán que tomar en cuenta cuánto capital privado estaría disponible y posibles fondos gubernamentales, de ser necesarios, para los mismos; en ese orden. (503, a) La cuarta consideración merece ser citada:

the environmental and economic benefits provided by the project, including the number of jobs to be created that will be held by residents of Puerto Rico and the expected economic impact, including the impact on ratepayers, if applicable. (503, a, D, énfasis añadido).

El texto especifica siete criterios requeridos para evaluar la viabilidad de un “proyecto crítico.” En forma categórica, los primeros cuatro hablan de superar la dependencia en petróleo como fuente de energía y mover la isla hacia fuentes energéticas ya existentes en Puerto Rico que es otra forma de expresar la necesidad de fomentar el uso de energía solar y eólica. El quinto criterio habla por sí solo:

(v) contribute to transitioning to privatized generation capacities in Puerto Rico;… (503, a, F, (v); énfasis añadido).

Para acelerar la realización de estos objetivos, el “revitalizador” tendrá autoridad para fiscalizar los procedimientos de permisología de las agencias incumbidas. El “revitalizador” someterá cada “proyecto crítico” a la agencia correspondiente y esta tendrá veinte días para evaluar dicho proyecto de manera expedita.  (503, a, 3, (A)). Si la agencia incumple, el “revitalizador” consultará con el gobernador para desarrollar, dentro de otros veinte días, un proceso expedito de permisos (“Expedited Permitting Process”).  “Proyectos Críticos” tendrán prioridad en las agencias.

Conclusión:

1. La Junta es un estado de excepción y sus mensajes son claros: ante la emergencia social y económica los mecanismos democráticos quedan interrumpidos. La élite territorial está en total descrédito ante el congreso federal y lo mismo aplica a los votantes que fielmente les han otorgado legitimidad electoral. Por tanto, los funcionarios electos responderán y acatarán decisiones de personas nombradas desde Washington y que ni siquiera tienen que ser puertorriqueños.[ii]

2. La legislación sobre la Junta, unida a la decisión del Tribunal Supremo federal en el caso Sánchez Valle, han provocado dislocaciones en el entramado de expectativas de muchos que, hasta ayer, quemaban incienso ante el ELA. Después de todo, ni siquiera un vampiro merece dos estocadas en un mismo día y menos cuando hablamos de algo que ya estaba en estado zombie. El ELA recibió tres en menos de seis días. Habrá que ver si los golpes de pecho pertenecen a lo teatral, lo histriónico o lo genuino. En generosidad, deseamos que haya un deseo honesto de enfrentar las serias tribulaciones de la colonia.

3. La Junta debe y tiene que ser rechazada. A pesar de todos los serios problemas teóricos y políticos de la democracia en su versión actual, en esta coyuntura los problemas de la democracia deben estudiarse y resolverse con más democracia; con nuevas formas participativas donde reflexionemos y actuemos sobre los valores y prácticas del capitalismo y regímenes estatistas, y sobre las comunalidades que nos unen, a pesar de todas nuestras fragmentaciones.

4. La JCF es una muestra más de cómo la forma estado soberano y las prácticas democráticas están en entredicho ante el vasallaje del capital financiero y las instituciones que les sirven de zócalos. La complejidad colonial atestigua una amalgama de lógicas en distintos grados de conflicto: la lógica del capital financiero, la del neoliberalismo y sus ecos republicanos, la de las expectativas democráticas, y la de la relación imperio-colonia. Y muy a pesar de la erosión de lo “soberano,” proyectos nacionales claman por alianzas transnacionales y con nuestra diáspora contra el capitalismo global. Eso le da una indudable relevancia al tema del status y sus consabidas relaciones con Estados Unidos. En una cláusula aislada, pero de mucho significado habida cuenta de que la misma forma parte de los bases empíricas para justificar la legislación, el proyecto menciona la necesidad de un “enfoque comprensivo” ante problemas “estructurales”. (405 (m), (4) ) Cuando llegamos a lo estructural, entramos en el territorio de las profundas limitaciones que el coloniaje acarrea. La actual coyuntura presenta una oportunidad única desde los años treinta del pasado siglo para timonearnos hacia otros puertos.

Dentro de las lógicas apuntadas, llegamos al límite de la exégesis. Como ya he indicado, el lenguaje del texto demarca cauces de acción para la Junta, pero los precedentes y las orientaciones privatistas de los miembros de tal organismo apuntan hacia algo muy distinto. La Junta de Nueva York cesanteó a cerca de seis mil policías, seis mil maestros y sobre dos mil bomberos. La Junta de Washington, D.C., cesanteó dos mil empleados. Eso es lo que se puede avistar. Serán las resistencias populares definidas no solo por la protesta sino también por proyectos alternativos las que ayudará a definir un horizonte justiciero.

PRIMERA PARTE

[i] https://www.whitehouse.gov/blog/2016/06/07/puerto-ricos-fiscal-crisis-what-you-need-know

[ii] Mediante enmienda reciente, el gobernador o su representante será parte de la Junta sin derecho al voto. (101, 3)