La Junta de Control y sus laberintos
1.
Por los pasados ocho años, el gobierno de Puerto Rico ha legislado leyes dictadas por el capital internacional. La ley 7 de Fortuño, la ley 66 de 2014, el intento de imponer un IVA, la política sobre pensiones de la presente administración, todas han buscado apaciguar a los acreedores. Para decirlo de otro modo: el país ha estado regido por una junta local al servicio de la visión programática de los bonistas. Como bien ha escrito el economista Francisco Catalá, aun desde el año 2000 los dos partidos han tenido políticas económicas muy similares.[i]
Ahora la Cámara federal acaba de aprobar otra junta, totalmente externa al país, y que de manera mucho más dramática manufacturará política pública. Los personeros de la junta local, compuesta por partidos legitimados por las urnas y engreídos en la impunidad que los ampara de siempre, levantan su voz ante la “injusticia,” “crueldad,” “indignidad,” etc., etc. del intento congresional. En esta lógica, la autoflagelación es digna; el fuete que viene de “afuera”, less so. Pero ese “afuera” hace tiempo que perdió sentido. No me refiero a la verdad, siempre promulgada por el independentismo, sobre la realidad colonial del ela. Hablo de cosas más inmediatas y pedestres. Como el hecho de que la policía local tiene un monitor federal, la Autoridad de Energía Eléctrica está bajo la respiración pesada de los acreedores, y la corte federal es la institución que le da cuerizas a los corruptos incorregibles.
El estremecimiento causado en los colonialistas revierte la trayectoria de lo usual. Para ellos, la opresión impuesta por los locales, es aceptable; el castigo impuesto por el congreso es “indigno.” Para los mismos, las verdades repetidas por el independentismo disidente no son válidas; tienen que ser confirmadas por un acto federal. Pero concedamos lo obvio: ese estremecimiento, aun en su extrañeza, es más que bienvenido.[ii]
2.
La Junta de Control Fiscal (JCF), creada por el edicto sátrapa (H.R. 5278), es un esfuerzo explícito para atender una catástrofe económica que, desde la óptica cameral, puede analizarse y solucionarse con categorías hegemónicas y predecibles del capitalismo global. El problema colonial se reduce a la indisciplina fiscal, el mal manejo del erario, la prestidigitación en los números, etc. Estas categorías, otrora aulladas por el FMI para América Latina, repetidas para Grecia, son ahora, ante el naufragio irreparable del coloniaje y su mediocridad, las mismas para Puerto Rico. La estrechez va de la mano con el recetario recurrente de un orden económico siempre ansioso de disfrazarse en la “neutralidad” de lo administrativo y lo técnico.
Para un congreso en babia, el proyecto 5278 es ciertamente un esfuerzo mayor. La junta es el eje programático pero hay un claro indicio de trascender tal organismo. Como ejemplo, el proyecto también establece un comité de análisis y recomendaciones (Task Force) compuesto por cuatro representantes y cuatro senadores y cuyo título explicita lo buscado: “Congressional Task Force on Economic Growth in Puerto Rico.” Este “Task Force” celebrará vistas y rendirá un informe el 31 de diciembre del 2016. Tengo la sospecha que, desde las décadas del treinta y cuarenta del pasado siglo, el congreso no discutía ni dedicaba tiempo y negociaciones considerables para y sobre los problemas económicos de esta su posesión caribeña.
Aunque el foco es Puerto Rico, al menos en una ocasión el proyecto expresa preocupación por la inestabilidad en la “región.” (405, m, 5) ¿La región caribeña? Eso no queda claro.
Como toda pieza congresional de envergadura, el proyecto contiene distintos énfasis, tensiones y corrientes subyacentes que parecen aún pulsar con la atmósfera de las deliberaciones que las produjeron. Como ejemplo, el proyecto lanza al ruedo un lenguaje imperial muy a tono con la derecha a ultranza del Tea Party. Al mismo tiempo, hay expresiones que desean amortiguar el impacto autoritario. La sección 101 prueba lo primero. En otras secciones, el proyecto habla de “asistir” y “motivar” (“encourage”) al gobierno de Puerto Rico a enderezar sus truculencias. En la elaboración de un plan fiscal y en la aprobación del presupuesto local, el proyecto ni asiste ni motiva y es más bien una demarcación clara de quién estará a cargo de las finanzas del territorio.
El edicto tiene como trasfondos dos impresionantes movimientos populistas manifestados respectivamente en el apoyo a las candidaturas de Bernie Sanders y Donald Trump a la presidencia de Estados Unidos. El primero opera bajo el signo de reformas socialdemócratas que, en el contexto norteamericano, son radicales. El segundo rechaza mucho de la ortodoxia económica republicana y se inscribe en el nativismo racista y fascistoide de la derecha, siempre tan predecible. En su retórica, pero sin la misma consistencia, ambos movimientos rechazan la influencia monetaria en el proceso electoral. Trump la rechaza a menos que sea su propio dinero para argumentar que él no responde a ningún grupo de interés. El magnate “casinero’ proclama su “independencia.” Sanders, desde su “socialismo democrático” repudia la compra de elecciones por lo que indudablemente es una oligarquía. En los republicanos, el Tea Party rechaza el “bailout” de los bancos, pero en su racismo olvidan el “bailout” del sector financiero bajo la administración de Bush en el 2008.
Junto a estas ideologías populistas y, en el caso republicano, abiertamente racistas, el proyecto está anclado en varios precedentes junto al deseo de enviar un mensaje a los demócratas en otras jurisdicciones. New York (1975), Washington, D.C. (1995), y Detroit (2014) son lugares que han tenido juntas similares. Solo en el caso de Washington, los controles fueron aprobados por el Congreso y el gobierno federal asumió la deuda de la ciudad.[iii] Como “mensaje de advertencia,” la derecha ya menciona a Chicago como otro lugar que necesita la “disciplina” de una junta. Finalmente, no debe olvidarse que una junta no fue suficiente para la capital federal. El Congreso tuvo que aprobar el “Revitalization Act” en 1997 y el gobierno federal asumió responsabilidad por cinco billones en el fondo de pensiones de la ciudad.[iv]
Este trasfondo sirve para explicar cómo un proyecto, diseñado por un consenso bipartidista tradicionalmente al servicio del capital, mantiene al menos una fachada de no muy buenos augurios para los acreedores. Es muy revelador que ni en los propósitos del proyecto, ni en sus bases empíricas (“findings”), ni en las recomendaciones, se hable del pago de la deuda. Claramente, la JCF tendrá muy en mente las inversiones de los bonistas y tales inversiones quedan encerradas en el término “responsabilidad fiscal,” pero el lenguaje no se atreve a declararlo. La frase “best interests of creditors” aparece solo dos veces en todo el texto. Es que, en muy raros momentos, las facciones que se articulan en el poder legislativo federal tienen claros intereses comunes. Las más de las veces, hay contradicciones entre los valores proclamados sobre la “identidad americana,” las políticas que dicen reflejar tal identidad, y las luchas, abiertas o solapadas, en la sociedad estadounidense.
3.
La JCF es un estado de excepción. En lugar de tanques en las calles y toques de queda, funciones cruciales de las ramas ejecutiva, legislativa, y de las agencias públicas quedan suspendidas. En su lugar, la junta actuará a la luz de sus criterios para cumplir con los propósitos del proyecto y, por supuesto, en la aplicación de la ley, los tanques y el aparato policiaco siempre quedan, como sombras, en el trasfondo. La sección 104 (h) es explicita: la Junta tiene autoridad para prohibir cualquier huelga o paro de empleados públicos. “The Oversight Board shall ensure the purposes of this Act are met, including by ensuring the prompt enforcement of any applicable laws of the covered territory prohibiting public sector employees from participating in a strike or lockout.” (Énfasis añadido).
En este escrito me propongo resumir y discutir algunas de las secciones que, a mi juicio, son las más significativas y llamar la atención a contradicciones presentes en el texto del proyecto.[v] Aunque estas contradicciones pueden sugerir trayectorias menos onerosas para los trabajadores, la prioridad de lo privado y los precedentes representados por New York y Washington, D.C., muestran por adelantado un rumbo marcado por la austeridad, los despidos, y el empobrecimiento.
Comienzo: Elegibilidad y la autoridad transparente
“To establish an Oversight Board to assist the Government of Puerto Rico, including instrumentalities, in managing its public finances, and for other purposes.”
Con este lenguaje recatado se presenta el título del proyecto H.R. 5278. Ahí comienza un problema de veracidad. La Junta no se crea para “asistir,” sino para imponer y forzar un rumbo cónsono con visiones gestadas y determinadas por el sector privado. Lo privado tiene privanza muy bien atestiguada por los requisitos de elegibilidad, reveladores y anticipatorios, para los miembros de la Junta: “conocimiento y peritaje en finanzas, mercado de bonos municipales, administración, leyes, o la organización u operación del sector privado (“business”) o gobierno.” (101 (f). En ese orden. Con tales requisitos, la ley detalla y da prioridad a razonamientos, sensibilidades y operaciones del sector privado frente a experiencias en el ámbito gubernamental. Estas quedan en el último lugar de la lista.
El proyecto tiene dos propósitos. El primero es ‘enseñarle” disciplina fiscal a la colonia. Es un objetivo no dicho explícitamente pero que supura todo el texto. El segundo es restaurar el acceso del gobierno de Puerto Rico a los mercados financieros. En lenguaje claro, el proyecto cameral indica que la habilidad gubernamental para retornar a tales mercados se reduce severamente (“severely diminished”) a menos que el congreso actúe para “restaurar” la “responsabilidad financiera y la estabilidad” de Puerto Rico. (405 (m) (6)).
La consecución de los dos propósitos indicados requiere, según el texto de la ley, un “método.” (101 (a). El “método” es la Junta y una moratoria en los litigios judiciales con los acreedores en ánimo de que el gobierno y los bonistas negocien una restructuración voluntaria.
Junto a los dos propósitos explícitos, hay un tercero que tiene presencia prominente en el proyecto de ley. La JCF promoverá una nueva política energética para la isla anclada en la privatización.
Una vez aclarados los objetivos, el proyecto comienza con una muestra exquisita de transparencia imperial. La legislación informa que, en general y de acuerdo con las disposiciones de la sección 101, inciso b, párrafo 1, una junta fiscal solo puede establecerse mediante una resolución de la legislatura local requiriendo dicha junta y firmada por el gobernador. Como ejemplo no dicho, pero que agregarse puede, la junta de control fiscal de Nueva York fue aprobada por la legislatura estatal en 1975 y contó con el apoyo del entonces gobernador, Hugh Carey.
Sin esperar al menos uno o dos párrafos para ver si eso produce olvido ante el golpe de lógica que se avecina, el proyecto decreta que, independientemente de lo dicho (“notwithstanding paragraph (1) )”, la junta queda establecida. Es decir y parafraseando, “olvidando lo que acabamos de decir en el sentido de que una junta de control fiscal requiere ser solicitada formalmente por la legislatura local mediante una resolución firmada por el gobernador, establecemos de todos modos y por este medio la junta”.
Así comienzan las vicisitudes de una legislación colonial en tiempos de un imperio azorado y una democracia agujereada.
Después de tal principio de dudoso agüero, el proyecto invoca el poder congresional sobre los territorios como base jurídica para todos los detalles que siguen. Y entonces nos topamos con otro acto de magia. El proyecto declara que la junta de control será una entidad dentro del gobierno territorial. 101( c ) (1). A reglón seguido, el decreto agrega que la junta no puede verse como un organismo del gobierno federal. Es creada por, pero no es parte del, gobierno federal. (101, c, 1-2)
En otras palabras: la junta es organizada, definida, y establecida por el congreso federal, pero tal junta no es un instrumento federal. Es una agencia más del gobierno local. El congreso, unilateralmente, cambia temporeramente la estructura gubernamental de la constitución colonial. El “sino” colonial: la intrincación producida por intersticios gramaticales desde los casos insulares. Para colmo, el proyecto dictamina que el financiamiento de la junta es la responsabilidad de los contribuyentes de Puerto Rico. (107)
Como el congreso, ejerciendo sus poderes plenarios sobre un territorio, tiene autoridad para cambiar temporeramente la estructura gubernamental de la constitución de 1952, también la tiene para definir qué constituye “gobierno de Puerto Rico”. Tal expresión que, en las tradiciones democráticas emana de una voluntad popular manifestada en sufragios, recibe otro trastorno. Mostrando cierto recato al no incluir lo que sigue en la sección dedicada a definiciones y prefiriendo la oscuridad de una sección escondida en la densidad del texto, la voz legislativa hecha diccionario declara que “gobierno de Puerto Rico” designa a los funcionarios electos del gobierno territorial y a la junta de control fiscal. Para efectos congresionales, la junta federal es sinónimo de gobierno de Puerto Rico:
Government of Puerto Rico.–For purposes of this section [la sección dedicada a la moratoria], the term «Government of Puerto Rico», in addition to the definition set forth in section 5(11) of this Act, shall include—
(1) the individuals, including elected and appointed officials, directors, officers of and employees acting in their official capacity on behalf of the Government of Puerto Rico; and
(2) the Oversight Board, including the directors and officers of and employees acting in their official capacity on behalf of the Oversight Board. (405, i, (2); Énfasis añadido).
La existencia de la junta está supeditada al cumplimiento de los dos propósitos de la legislación federal: (1) la isla debe lograr acceso a los mercados financieros y (2) por al menos cuatro años el gobierno local debe lograr presupuestos balanceados de acuerdos a normas rigurosas de contabilidad. ( 209) En el mejor de los escenarios, la existencia de la junta se extiende por un cuatrienio. En Washington, D.C., la junta controló las finanzas públicas por seis años.
Moratoria y sus ventajas
La JCF opera como una moratoria en el pago de las obligaciones del gobierno territorial a sus acreedores (405 b) y en la adjudicación de controversias judiciales iniciadas después del 18 de diciembre de 2015 y antes de la aprobación de la Junta. (405 c )
Ciertamente, hay tres aspectos ventajosos durante el período de negociación con los acreedores. El primero es la suspensión de litigios relacionados con la deuda. Como parte de esta suspensión, se detiene toda acción o decisión legal (“judgment”) de los acreedores iniciada antes o después del proyecto intentando arrebatarle activos y propiedades al gobierno de Puerto Rico como pagos por deudas. De siete áreas mencionadas en esta sección, cinco mencionan explícitamente la necesidad de proteger propiedad del gobierno durante la moratoria. (405, b, 2-6)
El segundo, dudoso en la medida en que limita posibles intervenciones judiciales, impide que la corte “interfiera” con:
“(1) any of the political or governmental powers of the debtor;
(2) any of the property or revenues of the debtor; or
(3) the use or enjoyment by the debtor of any income-producing property.” (305)
La rama legislativa federal interfiere con los poderes del gobierno territorial, pero le dice a la rama judicial que no haga lo mismo con los poderes “políticos y gubernamentales” del deudor. Y los tribunales no deben expropiar o embargar propiedades o fuentes de ingresos mientras la moratoria esté en efecto.
El tercero no augura bien para los suplidores. Los servicios ofrecidos por personas o empresas con contratos con el gobierno no podrán ser descontinuados aun si una cláusula del contrato especifica que, en caso de insolvencia del gobierno, las personas o empresas quedan libres de sus obligaciones. (405, j, 3).
Hay otros aspectos en donde el lenguaje sobre la moratoria parece ser ominoso para los bonistas. Primero, cada vez que el texto menciona un posible pago o plan de pagos para los acreedores, incluye como condición de tal pago el adjetivo “viable” (“feasible”). (314, b, 6; 405, l; 601, g, 3). Y es claro que lo viable queda determinado por un presupuesto certificado por la Junta y que, por la crisis nacional, tendrá menos ingresos.
Segundo, en la importante sección 405, inciso m, el proyecto identifica los hallazgos (“findings”) que lo justifican. Esos hallazgos describen un cuadro de deterioro social y financiero definido por “déficit presupuestarios acumulados,” “carencia de transparencia fiscal,” “ineficiencia en la administración,” “endeudamiento excesivo”, entre otras. El proyecto agrega que el gobierno no ha podido ofrecer servicios a la ciudadanía de manera efectiva y la emigración es una hemorragia. Después de esta descripción de penurias, el proyecto contiene el siguiente pasaje:
(B) The stay [moratoria] is limited in nature and narrowly tailored to achieve the purposes of this Act, including to ensure all creditors have a fair opportunity [1] to consensually renegotiate terms of repayment based on accurate financial information that is reviewed by an independent authority or, [2] at a minimum, receive a recovery from the Government of Puerto Rico equal to their best possible outcome absent the provisions of this Act. (405, m, 5, B; énfasis y corchetes añadidos).
Este pasaje tiene dos cláusulas que pueden analizarse de la siguiente manera: En la primera, los bonistas deben negociar voluntariamente para recobrar pagos basados en información financiera correcta. Como se presume que el gobierno de Puerto Rico es sinuoso y resbaladizo con los números con la intención de exagerar recursos u ocultar obligaciones, una información rigurosa desinflará los trucos y, muy lógicamente, revelará menos recursos financieros que los oficialmente declarados. Y esos reducidos recursos son los que los acreedores deben considerar al buscar cobros: “terms of repayment based on accurate financial information”.
En la segunda cláusula, presumimos que el posesivo “their” se refiere a los acreedores. Recuérdese el contexto que es uno de descalabro social. Tomando en cuenta tal descalabro, los acreedores deben aspirar al “mejor resultado posible”, suponiendo que la Junta no existe. En otras palabras, aún si la Junta puede lograr economías que liberen fondos para el pago de la deuda, los acreedores deben suponer que ni la JCF ni tales economías existen. Esto quiere decir que deben tomar en cuenta que Puerto Rico no puede acogerse a la bancarrota, que el intento local de legislar un proceso de restructuración fue anulado por tribunales federales, y que, por lo tanto, o aceptan el “best possible outcome” a la luz de los exiguos recursos del país o recurren a los tribunales para demandar hasta el último céntimo. ¿Y qué harían los tribunales? ¿Privatizar las agencias públicas? ¿Embargar las cuentas de Hacienda? Aunque el capital descarnado no tendría ningún problema con tales opciones, es altamente improbable que la corte federal en San Juan opte por tal sendero. Y si los comisarios anexionistas en la misma dirimen un caso de tal manera, es irreal pensar que prevalecerían en apelación. Parece que el mensaje es que los acreedores “bite the bullet,” acepten lo que el gobierno ofrezca a la luz de un presupuesto certificado por la Junta y cuenten con que esta, en el corto plazo, les resarza sus deudas. Debe notarse que el proyecto le recomienda a los acreedores estar dispuestos a aceptar un mínimo, no un máximo. Y por supuesto, la promesa de recibir “fair opportunity” es una oferta muy menguada para los dueños de la deuda del gobierno. Todo esto explica la campaña opositora y engañosa de los fondos buitres catalogando al proyecto como un “bailout” y porque la Fundación Heritage, una de las retrancas más rancia del capital norteamericano, también lo rechaza.
¿Se debilita esta interpretación a la luz del hallazgo número cuatro (405, m, 4) que precede el pasaje analizado? Este hallazgo reza:
(4) A comprehensive approach to fiscal, management, and structural problems and adjustments that exempts no part of the Government of Puerto Rico is necessary, involving independent oversight and a Federal statutory authority for the Government of Puerto Rico to restructure debts in a fair and orderly process. (405, m, 4; énfasis añadido).
¿Provee entonces el proyecto la esperanza de pagos cuantiosos a los bonistas basados en “ajustes estructurales” que no excluyen ninguna parte del gobierno de la isla? La respuesta debe hacer un inventario de las tensiones del proyecto, algo que me propongo hacer en la segunda parte de este ensayo.
CONTINUACIÓN A LA SEGUNDA PARTE
[i] Francisco A. Catalá Oliveras, “¿Miedo a Cambiar?” Claridad, 24 de noviembre de 2015.
[ii] Sin olvidar que, como bien dice Manuel de J. González, muchos colonialistas se montarán en alguna ambigüedad jurídica, siempre disponibles, para preservar su creencia en el ela. Manuel de J. González, “El Panfletista de Dios.” Claridad, 19 de enero de 2016.
[iii] Ver After 10 years, D.C. control board is gone but not forgotten, http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2011/01/30/AR2011013003901.html
[iv] See Jon Bouker, Arent Fox , THE D.C. REVITALIZATION ACT: HISTORY, PROVISIONS AND PROMISES, http://www.brookings.edu/~/media/Research/Files/Reports/2008/12/18-dc-revitalization-garrison-rivlin/appendix.PDF
“The ongoing economic impact of the Revitalization Act on the District also is of great financial benefit to the City. Each year, the Act makes the Federal Government responsible for over $1 billion in state functions that the District no longer has to pay. This amount is in contrast to the old, static Federal Payment, which had remained at $660 million (with only one increase) for nearly a decade leading up to the passage of the Revitalization Act.” (p. 100).
[v] Deseo unirme a importantes voces que ya han analizado el proyecto. Ver Emilio Pantojas García, “Todos contra todos.” 80grados, 20 de mayo de 2016; http://www.80grados.net/todos-contra-todos/ Cándida Cotto, “Crece la oposición a la Promesa.” Claridad. 1ro de junio de 2016.