Bipartidismo y representación territorial
Me propongo resumir momentos de nuestra propia historia política que fueron determinantes en crear una estructura legal de representación territorial preponderante que promueve un sistema de sólo dos partidos, o incluso un sistema cuasi-monopartidista. Ese sistema de cuasi-monopartidismo se vivió en Puerto Rico entre 1944 y 1964 cuando el PPD ganaba siempre el control de ambas cámaras, elección tras elección. Hoy tenemos el bipartidismo cerrado que nació en 1968 con el primer triunfo electoral del PNP y con la alternación en el poder entre esos dos partidos. Pero no hay que hacerse de ilusiones. Mientras exista la misma estructura constitucional legal que define la representación legislativa en Puerto Rico como una principalmente territorial, nuestro país no podrá caminar hacia un multipartidismo real. Puede haber varios partidos, como ahora que tenemos seis, pero sólo dos podrán ganar las elecciones: el PNP o el PPD.
Ese sistema de bipartidismo cerrado no puede moverse en las circunstancias actuales sino hacia un cuasi-monopartidismo PNP. ¿Por qué? Pues porque el PNP tiene un “corazón del rollo” más grade que el del PPD, el PNP ha controlado la legislatura durante el gobierno compartido entre 2005-2008 y el PPD sufrió una debacle electoral en 2008 cuando 160,000 electores que habían votado por Aníbal Acevedo en 2004 no votaron por él y el PPD en 2008, sino que se abstuvieron de votar o cruzaron la línea para apoyar a Luis Fortuño. Si el PPD continuara en su tendencia hacia menor y menor fuerza electoral, de modo que pudiera no ganar ya más ninguna elección, entonces el sistema de partidos de Puerto Rico —no importa cuántos partidos se inscriban en la CEE— entraría en un cuasi-monopartidismo PNP ya que el PNP no tendría un contrincante que lo pueda derrotar. Ese reino absoluto del PNP es lo que persigue el alto liderato de ese partido. Si el PPD ganara estas elecciones de 2012 ese proceso se detiene o pospone y se apuntala nuevamente el bipartidismo. Si el PNP gana las elecciones podríamos estar en el umbral de un largo período cuasi-monopartidista PNP.
La génesis del sistema legislativo bipartidista o cuasi monopartidista
Nuestra propia historia política nos permite entender bien este asunto y descubrir mejor el gran disparate antidemocrático que fueron las pretensiones de la legislatura actual del PNP al presentar por “reforma legislativa” en el referéndum reciente lo que únicamente era una desacertada reducción de escaños legislativos en perjuicio de los partidos de minoría.
Cuando el Congreso estadounidense legisló la primera ley orgánica de gobierno civil para Puerto Rico— la Ley Foraker— determinó que la estructura de representación de la Cámara de Delegados, la única cámara de elección popular boricua entre 1900 y 1916, sería exclusivamente territorial, en distritos plurinominales pero mayoritarios. Este fue el “pecado original” que nos atosigó por voluntad del Congreso una representación legislativa que promovería el monopartidismo o el bipartidismo, pero nunca un sistema de diversas opciones electorales viables. Para la metrópoli era más fácil lidiar con un solo partido puertorriqueño y reducir al mínimo el poder legislativo otorgado a los legisladores boricuas.
La representación exclusivamente territorial establecida en 1900 por la Ley Foraker dividió a Puerto Rico en siete (7) distritos con cinco curules legislativas por cada distrito para un total de 35 escaños. En este tipo de esquema el partido ganador en un distrito se llevaba la representación total de ese distrito, no importaba si ganaba por poco o por muchos votos en ese distrito. Tal sistema se prestaba para que si un solo partido lograba lo que entonces se llamaba un “copo electoral”, es decir, ganaba en todos los siete distritos, ese sería el único partido con representación en la Cámara de Delegados, como efectivamente ocurrió cuando el Partido Unión copó en todos los distritos, elección tras elección. Expliqué en mi artículo anterior que es prácticamente una ley científica comprobada por la Ciencia Política —explicada muy bien por el sociólogo político francés Maurice Duverger en su obra clásica sobre partidos políticos— que cuando la representación es total o principalmente territorial-mayoritaria los países tienden a tener sistemas de partidos monopartidistas o bipartidistas. Es evidente que si existen partidos que compiten en las elecciones pero nunca pueden lograr un asiento legislativo, quedando siempre fuera del gobierno, dichas formaciones no tendrán un incentivo real para continuar existiendo. El propio sistema de representación territorial los obliga a ser meros “grupos políticos de la sociedad civil”. Y, hoy día, que las leyes electorales requieren tantos sacrificios de esfuerzo, recursos económicos y movilización de personas para poder conseguir los endosos para que un grupo político pueda inscribirse como partido, todavía más se desestimula la pervivencia de nuevos partidos, si estos quedan fuera de la legislatura sistemáticamente.
Una explicación gráfica de la injusticia representativa inherente al sistema de preponderancia territorial
La injusticia inherente al sistema territorial de representación se ilustra sobre un mapa con tres distritos imaginarios. Nótese que el mapa demuestra que el Partido “A”, el más fuerte, no importa si gana por poco o por mucho en cada distrito, se lleva para sí la totalidad de los asientos que representan el distrito. En el “Distrito 1” el Partido A obtiene los cinco asientos porque ganó con el 53% de los votos. Pero en ese distrito el Partido B, a pesar de tener un sólido 40% del voto, se queda sin escaño alguno. Y el C igual, aunque la situación de injusticia es menor porque en ese caso sólo el 7% de los electores se hallarán sin representación. En el “Distrito 2” la situación es la más injusta y distorsionante de todas ya que el Partido A sólo obtuvo el 36% de los votos, contra 34% del Partido B y 30% del Partido C, pero aun así el Partido A carga con toda la representación. Los electores del Partido B (34% del electorado en ese distrito) y los del Partido C (30%) se quedan sin representación alguna a pesar de que entre los dos recogieron la mayoría de votos en el distrito (64%). En el “Distrito 3” hay también una distorsión de la representación legislativa de la fuerza relativa de cada partido pero la misma es menos injusta ya que el Partido A fue bien fuerte allí con 72% del voto. No obstante, aun así, la representación territorial mayoritaria deja sin representación legislativa al 20% de electores del Partido B y al 8% de los electores votantes del Partido C. ¿Y a esto le llaman democracia representativa?
La Ley Jones y la Constitución del ELA dieron pasos hacia mayor representación para partidos de minoría
Los propios congresistas estadounidenses modificaron levemente, mediante la Ley Jones de 1917, este sistema de representación territorial-mayoritario tan extremadamente favorecedor en la Asamblea Legislativa del partido principal. En esa ley decidieron que habría una nueva forma de representación por acumulación. A pesar de eso, el nuevo esquema de representación continuaba determinando la mayoría de los escaños en forma territorial. Por eso, la representación por acumulación bajo la Ley Jones fue sólo un alivio parcial y muy limitado a las distorsiones ilustradas. ¿Por qué? Pues porque para los asientos por acumulación también competiría el partido mayoritario, lo cual significaba que, si acaso, tal vez un segundo partido podría elegir a par de legisladores por acumulación. Por lo menos, gracias a esa modificación en el sistema de representación, no se daría el monopolio total de la legislatura por un solo partido.
Conscientes de la necesidad democrática de aumentar la representación de los partidos de minoría en la Asamblea Legislativa, los constituyentes o “padres” de la Constitución del Estado Libre Asociado de 1952 determinaron dos modos adicionales de facilitar la presencia en la legislatura de partidos de minoría. En primer lugar, aumentaron la representación por acumulación en cada cámara. Ahora, con la Constitución del ELA, el Senado se convertiría en un cuerpo más grande integrado por 27 senadores en lugar de sólo 19 y la representación por acumulación se aumentó de 5 a 11. Es decir, la representación por acumulación tendría el 40% de los escaños en el Senado en lugar de sólo el 26%. Y en la Cámara de Representantes los asientos se aumentaron a 51 —40 de ellos por distritos y once por acumulación. En segundo lugar, en el Artículo III, Sección 7, de la Constitución se estableció la llamada “representación por adición”. Cuando el partido mayoritario obtiene —debido precisamente a la distorsión de la representación territorial— 2/3 partes o más de los escaños en una, o en ambas cámaras, la Constitución mandata a que se añadan escaños para repartirse únicamente entre los partidos de minoría. Esto tiene que hacerse en proporción de los votos adquiridos por cada partido de minoría. De esa manera, por lo menos el partido que llega segundo —el PNP o el PPD en tiempos del bipartidismo cerrado— puede obtener una representación más justa. Para un tercer o cuarto partido —como por ejemplo, el PIP— la representación legislativa es mucho más difícil. Dicho partido en ocasiones ha podido aprovechar un asiento “por adición” y cuando ha postulado a un solo candidato por acumulación al Senado y uno sólo para la Cámara, al ser una sola persona acumulando votos por todo el país —y gracias también a los votos mixtos emitidos por electores del PPD y del PNP a favor de los candidatos legislativos del PIP— ha tenido en ocasiones representación legislativa por acumulación, pero nunca más de uno en cada cámara.
¿Cuándo un tercer partido en fuerza electoral, sea el que sea, podría ganar algún distrito en Puerto Rico? Nunca, ni mudándose a un pequeño distrito todos los favorecedores de un tercer partido. Sencillamente, porque para ganar ese distrito tendrían que superar en número a los del primer partido y también a los del segundo. A esta dificultad se suman otros obstáculos propios de nuestro sistema político. Por ejemplo, la polarización de cada elección entre PNP y PPD, y el hábito del voto íntegro en todas las papeletas, tiene el efecto de no permitirle levantar cabeza a un tercer partido por mejores intenciones que tenga, por más campaña que haga y por más brillantes y atractivos que puedan ser sus candidatos. Como de antemano se sabe que sólo el PPD puede derrotar al PNP y que sólo el PNP puede derrotar al PPD, toda campaña se polariza hacia esos dos partidos. A todo eso hay que sumar dos problemas adicionales: (1) que la Ley Electoral de Puerto Rico tiene varias cláusulas que le hacen más difícil la existencia y pervivencia a los partidos de minoría; y (2) la tradición y cultura política del partido mayoritario en la legislatura que cree que porque ganó es el único que tiene derecho a legislar. De ese modo, el Pueblo termina pagando caro por muchos legisladores del segundo partido —en este cuatrienio el PPD— que sin embargo, como no tienen mucha oportunidad de proponer legislación que le acepte el partido mayoritario, se dedican principalmente a hacer “turismo mediático”. Pasan buena parte de su tiempo apareciendo por los medios de comunicación para intentar fiscalizar al gobierno del partido de mayoría. En fin, que los ciudadanos financiamos con nuestras contribuciones a legisladores que no pueden legislar y pagamos así por su única función principal en nuestro sistema político: andarse por los medios de comunicación fiscalizando al partido en el poder. Para hacer eso no tendrían que ser legisladores, ni un partido político. La falta de un trato adecuado a las minorías en la Asamblea Legislativa es un elemento, por tanto, de nuestra cultura política que tendríamos que superar si queremos ver que los legisladores de algún partido de minoría —o algún legislador que se pudiera elegir de modo independiente— hagan algún trabajo legislativo. Esto significa que tenemos que repensar de arriba abajo el funcionamiento de nuestra legislatura, ya que una verdadera democracia se mide en buena parte por las oportunidades que les reconoce a las minorías. Si lo que hay en nuestra legislatura es una aplanadora inexorable del partido mayoritario en toda la legislación aprobada —y los legisladores de minoría quedan así marginados, aun cuando estén en la legislatura— se dificulta demasiado que representen, con algún efecto en las decisiones, a los miles de electores que votaron por ellos.
Intentar crear nuevos partidos, una oferta electoral más amplia, puede parecer muy meritorio, pero en realidad debido a la estructura constitucional misma, la cual milita tan fuertemente contra su presencia en la Asamblea Legislativa, no es realmente un adelanto para acabar con el bipartidismo existente. Antes de que diversos sectores civiles que deseen ofrecerles una alternativa política a nuestros electores se conviertan en partidos debieran hacer primero una campaña masiva, de todos juntos, para promover las enmiendas necesarias a la constitución, a las leyes electorales y al funcionamiento interno de la Asamblea Legislativa, de modo que los nuevos partidos no sólo puedan llegar a la legislatura, sino que lleguen a un proceso legislativo constructivo. Solo entonces esos pequeños o nuevos partidos podrían impactar la legislación y trabajar en beneficio del Pueblo. Afortunadamente nuestro Pueblo intuyó que tenía que votarle mayoritariamente que NO a la propuesta de reducción de escaños que hizo el PNP en el referendo de 2012. De esa manera no se permitió, que a contramarcha de la tendencia histórica, se redujeran los escaños por acumulación, minimizando las posibilidades de entrar en la legislatura a partidos de minoría.
Una educación política concreta sobre cómo diversos factores se conjugan para parir y reproducir el bipartidismo, o incluso un cuasi monopartidismo, debe ponerse en la agenda prioritaria durante el cuatrienio próximo, si es que realmente queremos tener una democracia verdaderamente representativa y funcional en nuestro país.