Por qué no deben aprobar el PC 752

El Proyecto de la Cámara (PC 752), de aprobarse, se constituiría en el tercer cambio a fondo del trámite de permisos, autorizaciones y certificaciones sobre usos y desarrollos de inmuebles y terrenos en Puerto Rico en los últimos años.

El primero aconteció mediante la Ley 161 del 1ero de diciembre de 2009 (Ley 161-2009), y el segundo mediante la Ley 151 del 10 de diciembre de 2013, (Ley 151-2013) que enmendó extensamente la primera. La tarea de evaluar el PC 752, el cual es extenso, se hace compleja pues exige el análisis del mismo, a la vez que se coteja la versión vigente de la Ley 161-2009. No es una tarea fácil para el público en general, lo que aconseja el que se permita una adecuada y mejor evaluación pública, lo que no se ha ofrecido cabalmente hasta ahora.

Nuestra recomendación básica es que el PC 752 no se apruebe o que, en todo caso, se enmiende sustancialmente para aminorar los efectos adversos que se anticipan.

Examinemos las disposiciones principales del PC 752, no sin antes señalar que este proyecto de ley no es uno que meramente facilita y mejora el otorgamiento de ciertos permisos de usos de inmuebles o para establecer negocios en zonas urbanas, sino que va mucho más allá. De hecho, se utiliza la necesidad de mejorar el trámite de dichos permisos como excusa y cobertura para crear un trámite potencialmente favorable y de pobre análisis de proyectos de gran envergadura.

Justificación y Exposición de Motivos

La justificación fundamental que se ofrece para la aprobación del Proyecto es atraer la inversión a Puerto Rico y se alega que la falta de uniformidad y la “burocracia” gubernamental en el trámite de permisos son responsables por la crisis económica que padece el País (Exposición de Motivos, págs. 4, 5, 7).

Estas premisas, con más o menos énfasis, son las mismas que justificaron los cambios estructurales y sustantivos en la Ley 161-2009. Si bien el trámite de ciertos permisos de poco impacto puede y debe mejorarse, la premisa de que las autorizaciones gubernamentales son causa fundamental de la crisis económica no encuentra apoyo o estudio que la sustente. Se corre el peligro de descartar las protecciones ambientales y de planificación en el caso de proyectos de gran impacto potencial, si partimos de premisas erradas pretendiendo dar el mismo tratamiento a proyectos (como ciertos permisos de uso) de pocas implicaciones como a aquellos de serias implicaciones de todo tipo. Recordemos que ya Puerto Rico ha tenido varias experiencias amargas de proyectos mal concebidos y autorizados y debemos evitar, so color de la crisis económica, repetir estos errores.[1] El PC 752 incurre en ese error al menoscabar la función planificadora, reducir las protecciones ambientales, limitar el acceso del público y de la prensa al sistema digital del trámite de permisos, castigar a aquellos que cuestionen un permiso o autorización y restringir la función de la Rama Judicial.

Poderes Excesivos del Director Ejecutivo

La modificación principal a la llamada Ley de Permisos de 2009 (Ley 161-2009) es la de trasladar al Director Ejecutivo de la OGPe importantes funciones discrecionales, particularmente las consultas de ubicación. Estas funciones las tiene ahora la Junta de Planificación, pero el PC 752 se las quita para otorgarlas a una llamada Junta Adjudicativa (Artículo 2 y 6.3). Este traslado de funciones incluye atender en forma expedita proyectos sometidos bajo el trámite de declaración de emergencia bajo la Ley 76-2000 (Artículo 80, pág. 126).

Sin embargo, cuando se examina cuidadosamente la composición de esta Junta Adjudicativa, vemos que en realidad ella responde al Director Ejecutivo pues él la preside y nombra también la mayoría de sus integrantes (Art. 6.1 de PS 310). Además, la Junta Adjudicativa puede delegar el otorgamiento de consultas de ubicación al Director Ejecutivo (Art. 6.1 de PS 310). Recuérdese, por último, que el PS 310 dispone que ya la OGPe no está adscrita a la Junta de Planificación (Art. 3.).

Surge, pues, de los cambios de la concesión de facultades y estructurales del PC 752 que en realidad se crea en Puerto Rico un “CZAR” sobre los usos de terrenos, con unas facultades y poderes discrecionales peligrosamente amplios. Nótese que tales facultades incluyen la aprobación de proyectos sometidos bajo la declaración de emergencia de la Ley 76-2000; lo cual, en virtud de las Órdenes Ejecutivas 3 y 4 del 2017, incluye todos los proyectos de infraestructura del país. Para resumir, el PC 752 coloca en manos del Director Ejecutivo de la OGPe el poder de aprobar sumariamente todo proyecto de importancia en el país, incluyendo su fase ambiental.

Es importante que la facultad de otorgar las consultas de ubicación recaiga en la agencia con la responsabilidad principal de planificar a Puerto Rico, es decir, la Junta de Planificación. Ceder esta facultad al Director Ejecutivo será perjudicial para el país y significa un retroceso. Lo dicho se confirma al verificar que el PS 310 convierte a la Junta de Planificación en una agencia destinada a atender querellas, auditar a los profesionales autorizados (páginas 95-97, 99 del PS 310), en otras palabras, a tareas y funciones que la alejan más aún de la tarea de planificar.

Con el traslado de funciones al Director Ejecutivo, se menoscaba la función planificadora pues la amplia discreción de otorgar consultas de ubicación se constituye en una vía de excepción a los instrumentos de esa planificación.

Sugerimos que, si se insiste en este traslado de funciones, como mínimo, se adopten enmiendas dirigidas a dar verdadera independencia a la Junta adjudicativa ya sea mediante la creación de una entidad independiente, que sus integrantes sean nombrados por años fijos, estar adscrita a la Junta de Planificación o una combinación de éstas.

Debilitamiento de las Protecciones Ambientales

El PC 752 debilita aún más las protecciones ambientales, a la salud y a los recursos naturales. Estas protecciones vienen sufriendo deterioro y debilitamiento desde hace varios años. Como ejemplo, las Declaraciones de Impacto Ambiental ya casi han desaparecido. El agravamiento que causa el PC 752 se debe, primero, a la tremenda concentración de facultades en el Director Ejecutivo de la OGPe, antes mencionada, quien ahora: 1) puede otorgar casi todas las consultas de ubicación, lo cual implica que tendrá en última instancia la discreción de aprobar proyectos en áreas naturales o de planificación importantes; 2) es a la vez quien decide los aspectos de cumplimiento ambiental, es decir, es a la vez proponente del documento ambiental y lo aprueba o desaprueba y, 3) decide en forma acelerada todos los proyectos de infraestructura del país en virtud de la Declaración de Emergencia de la Orden Ejecutiva número 3 del 2 de enero de 2017.

A lo anterior debe sumarse que el PC 752 enmienda la Ley 161-2009 para disponer que las recomendaciones del Departamento de Recursos Naturales, la Junta de Calidad Ambiental y el Instituto de Cultura no sean obligatorias  [Art. 2 (72), página 19]. Esto quiere decir que las agencias con conocimiento especializado en lo relativo al medio ambiente pueden ser ignoradas. Recomendamos por ello que se deje inalterada al Ley 161-2009 en su artículo 1.5 en cuanto a este aspecto, en 23 LPRA § 9011 (72).

Otro cambio detrimental del PC 752 lo constituye la prohibición de poder cuestionar mediante reconsideración administrativa o en los Tribunales la aprobación de cumplimiento ambiental, (llamada “Determinación de Cumplimiento Ambiental”), salvo al final del trámite, una vez otorgada la autorización (véase Art. 30, páginas 62-66 y 79, (c), página 123, de PS 310). Ello significa que solo puede cuestionarse la aprobación ambiental ya emitido el permiso o determinación final, lo que convierte en académico, en gran medida, cualquier impugnación de dicha aprobación. Otro golpe al trámite y protecciones ambientales es permitir la Pre-Consulta para determinar si será necesario o no un documento ambiental. Este trámite puede ocurrir fuera del escrutinio del público y la prensa y, además, está sujeto a que se reclame secretividad por “secretos de negocio”.

Deficiencia en el Acceso a la Información por Público o Interesados

El PC 752 (PS 310) crea un Sistema Unificado de Información (SUI) para tramitar todas las solicitudes de consultas, permisos, querellas, certificaciones (Art. 9, página 30 y Art. 27 páginas 55-56, de PS 310). Pero además de las solicitudes mencionadas, se incluyen “todos los trámites” de negocios como pago de patentes y de arbitrios. Al público se le reconoce en principio el derecho de acceso al SUI, pero se le limita en caso de información “confidencial”, lo cual no se define.

Las pre-consultas sobre cumplimiento ambiental se presentan también a través del SUI incluyendo la decisión de si requerirá o no “un documento ambiental” pero se puede excluir acceso al público si se reclama “secreto de negocios” (Art. 2, p. 55, de PS 310).  No hay justificación para considerar secreto el trámite relacionado a los documentos ambientales.

El SUI contendrá toda la información del caso, incluyendo la ambiental y exclusiones categóricas.

Del examen de las disposiciones del PC 752 surge que el SUI es de gran importancia en el trámite unificado de todas las solicitudes, incluyendo las ambientales. A esto debemos añadir las experiencias que se han acumulado con la operación del hoy Super Sistema Integrado de Permisos, “Super-SIP”.  Estas experiencias reflejan que el público no tiene el mismo acceso que los solicitantes y que son muchas las dificultades que la ciudadanía enfrenta y padece para poder tener acceso real a la información del Super-SIP.

Pues bien, el PC 752 no solo no resuelve ese problema, sino que lo agrava. Ello es así, ya que: 1) no contiene un mandato claro que el público, periodistas, investigadores y otros tendrán el mismo acceso electrónico digital que los solicitantes y 2) se limita el acceso en caso de información “confidencial”, sin que este término se defina, tanto como aquella información catalogada como “secreto de negocio”, lo cual tampoco se define.

Recomendamos por lo tanto que se enmiende el PC 752 para reconocer el derecho de acceso al SUI y eliminar las restricciones de “confidencial” y “secreto de negocio”. En cuanto la categoría de “secreto de negocio”, se debe remitir en todo caso a la definición adoptada en los reglamentos de la Junta de Calidad Ambiental definiendo “secreto de negocios” y que, además, corresponda el peso y justificación del que lo invoque, demostrarlo.  En resumen, no debe restringirse el derecho al acceso de información ni al público ni a la prensa, salvo en casos estrictamente definidos de “secreto de negocios” justificados.

Limitaciones al Acceso a la Justicia y Violación a la Igual Protección de las Leyes

El PC 752 contiene varias restricciones objetables para que la ciudadanía o afectados, tales como vecinos o grupos ambientales, puedan tener trato igual y Acceso a la Justicia.

El artículo 50 (PS 310, página 91) reconoce el derecho a presentar recursos extraordinarios en casos de permisos ilegalmente obtenidos, entre otros. También se reconoce el derecho de una persona afectada a recurrir ante el Tribunal de Apelaciones contra la concesión (o denegación) de una determinación final o permiso. Pero en ambos casos se hace una distinción importante y es la de hacer obligatoria la imposición de honorarios de abogado si el caso “…se presenta con el fin de paralizar una obra o permiso sin fundamento de ley…” (Artículo 50 y 51, páginas 89 y 91). Se indica también en dichos artículos que de no imponer los honorarios el Tribunal “…tendrá que así explicarlo…”. Además, los honorarios serán aquellos que tuvo que pagar las partes opositoras, seguramente a bufetes cuyos honorarios pueden ser cuantiosos.

Surge de lo anterior varios aspectos de gran importancia:

1. Primero, se crea una categoría que discrimina contra ciertos reclamantes, a saber, aquellos que pretenden cuestionar o paralizar un permiso u obra.
2. El objetivo claro de los artículos citados es el de coartar o limitar el derecho a reclamar ante los Tribunales y, por ende, limitar el Acceso a la Justicia.
3. Se imponen los honorarios no por razón de temeridad o frivolidad –cuál es la norma prevaleciente de la Regla 44.1. de Procedimiento Civil –sino por meramente pretender “paralizar” una obra o cuestionar un permiso “sin fundamento”.
4. La cuantía de honorarios puede resultar excesiva y se presta a facturaciones dudosas y abusivas.
5. Los artículos plasman entonces una política pública, indirectamente, de protección a la ilegalidad.

Los artículos 50 y 51 crean una categoría de personas que pueden ser los más vulnerables como personas afectadas o vecinos sujetas a trato discriminatorio y con inferiores derechos y se lesiona su Acceso a la Justicia.  Ese trato discriminatorio es contrario o puede ser contrario a la Igual Protección de las Leyes, plasmado en ambas Constituciones, tanto como al Debido Proceso de Ley (véase Constitución del Estado Libre Asociado, Art. II, sec. 7).  Lo anterior es una forma también de coartar o intimidar a aquellos ciudadanos que se interesen por proteger su vecindario o los recursos naturales.

Por las razones indicadas, los artículos 50 y 51 adolecen de serios defectos discriminatorios y deben enmendarse a los fines de eliminar todo lo referente a honorarios de abogados.

Por otro lado, el PC 752 también contempla una categoría de multas administrativas dirigidas también a discriminar o afectar otros derechos fundamentales tal como el del Derecho a la Libre Expresión.  Se trata de la Sec. 61 en el PC 752, la cual concede facultad a la Junta de Planificación para imponer multas de $50,000 – $100,000 contra una persona que “obstruya”, “limite”, “paralice” o “invada” una “actividad de construcción” o “uso autorizado”.  Esta sección está claramente dirigida a personas, entre otros, que objeten un proyecto y es incompatible de su faz con la Carta de Derechos de la Constitución del ELA, Art. II y con la Constitución de EU.

El Proyecto y la Rama Judicial: Hostilidad hacia la Rama Judicial y Probables Violaciones a la División de Poderes

Además de imponer importantes limitaciones de acceso a la Justicia, por vía de obligar a los Tribunales de imponer los honorarios de abogados, el PC 752 también obliga a que los recursos ante el Tribunal de Apelaciones sean atendidos por paneles especializados y se impone al Tribunal Supremo de Puerto Rico un método de selección de los jueces o juezas que los integrarán. El PC 752 denota una clara desconfianza y hasta hostilidad hacia la Rama Judicial. No solo se limita o elimina casi totalmente la discreción de los Tribunales para imponer o no los honorarios de abogados (según antes discutido) o de otorgar remedios de paralización de obras ilegales, sino que le impone al Tribunal Supremo el método de cómo seleccionar y constituir los paneles especializados en el Tribunal de Apelaciones que les corresponda atender los recursos relacionados a la aprobación o desaprobación de proyectos. Esta imposición a la Rama Judicial presenta serias dudas de si viola o no la Doctrina de División de Poderes. El TSPR ha reconocido y protegido las funciones y prerrogativas de la Rama Judicial en una diversidad de situaciones y la que presenta el PC 752 muy bien puede ser otra de ellas. Véase, por ejemplo: Colón Cortes v. Pesquera, 150 DPR 724 (2000).   Debido a estas dudas, no deben aprobarse estas disposiciones del PC 752.

Otros Asuntos: Rótulos; Distritos Uniformes

1. Se eliminó el que un solicitante tenga que hacer constar en declaración jurada ante la OGPe el que cumplió con requisito de instalar el rótulo o aviso de que se presentó una solicitud. La eliminación de este requisito y el de la declaración jurada son una invitación abierta a la violación de la ley. Recordemos que el requisito de colocación de rótulo es un medio principal importante para que los vecinos y propietarios se enteren de un proyecto que puede afectarles.
2. Se ordena una revisión de todos los reglamentos (incluyendo los planes ordenación territorial de los municipios) a los fines de “…establecer y usos y distritos de calificaciones uniformes en todo Puerto Rico” (Art. 82, pág. 127, de PS 310). Se obliga a la Junta de Planificación disminuir los distritos de calificación y el que los distritos comerciales serán a tono con las tendencias de “negocio global” (página 128). Este proceso de crear nuevas calificaciones “uniformes” no le aplicarían las protecciones y requerimientos de la Ley 170-1988 (“LPAU”). Además, la creación de calificaciones uniformes es un error pues no toma en cuenta las realidades y condiciones diversas en los distintos municipios. Debe obtenerse la evaluación de planificadores sobre la deseabilidad de esta “uniformidad”.
3. Se eliminó el Art. 14.4 de la Ley 161-2009 el cual permitía que cualquier miembro del público pudiera presentar querellas y que estas debían atenderse en 15 días (véase artículos 54 y 55, págs. 98-99). Ahora, parece limitarse el derecho a presentar una querella a propietarios y la Junta de Planificación tiene hasta 60 días para resolverla, lo cual puede ser tarde en muchos casos.

Recomendaciones y Enmiendas

A continuación, nuestras sugerencias de modificaciones y enmiendas al PC 752:

• Retener las consultas de ubicación en la Junta de Planificación. En la alternativa darle verdadera independencia de criterio y composición a la Junta Adjudicativa de forma que se evite la gran concentración de funciones y discreción de funciones y discreción en el Director Ejecutivo de OGPe.
• Garantizar el acceso del público al Sistema Unificado de Información permitiendo el fácil acceso electrónico al mismo al igual que cualquier solicitante, sujeto solo a una definición estricta de “secreto de negocios” que deba justificarse.
• Requerir el rótulo en el lugar no solo respecto la solicitud de permiso o determinación final en sí, sino en el caso también de Recomendaciones y Pre-Consultas.
• Requerir que la notificación a vecinos incluya advertencia de que puede solicitarse intervenir y más información en el portal de la OGPE.
• Eliminar la imposición de honorarios según redactada en las secciones 48 y 49 (Artículos 50 y 51 del PS 310).
• Examinar con más cuidado si imponer un método de selección de Jueces para los paneles especializados en el Tribunal de Apelaciones es violatorio o no el principio de División de Poderes.
• Eliminar facultad de Junta de Planificación de imponer multas según la sección 61(d) (Art. 61 del PS 310).
• Retener el requisito de que debe hacerse constar mediante declaración jurada el que se colocó el rótulo en el lugar del proyecto.
• Hacer mandatorias las recomendaciones del Departamento de Recursos Naturales y la Junta de Calidad Ambiental.
• Permitir cuestionar en reconsideración o ante los Tribunales las determinaciones de cumplimiento ambiental, sin ser necesario esperar el otorgamiento de permiso final.
• Eliminar el trámite de Pre-Consultas respecto el cumplimiento ambiental.
• Permitir la presentación de querellas por el público en general e imponer un término de 20 días para atenderlas.
• No eliminar el estudio de impacto económico, tal como lo ha solicitado la Asociación de Farmacias de la Comunidad.

[1] Véase Artículo del Planificador José Rivera Santana en El Nuevo Día (versión electrónica) del 21 de febrero del 2017.

*Ponencia presentada el 24 de febrero pasado a nombre de la Clínica de Asistencia Legal de la Escuela de Derecho de la Universidad de Puerto Rico, Sección Ambiental, ante la Comisión de Desarrollo Económico, Planificación, Telecomunicaciones, APP y Energía de la Cámara de Representantes.