Políticas, estrategias e instrumentos para transformar la gestión gubernamental y el servicio público puertorriqueño en función del desarrollo humano
Según los impulsores originales de la noción de desarrollo humano, Mahbub ul Haq y Amaryta Sen, este se define por la posibilidad que tienen las personas de ampliar sus libertades reales para elegir lo que valoran en la vida. Los resultados, o el éxito del desarrollo, dependerán del acceso a oportunidades que las personas tengan, desde que nacen hasta que mueran. Cuanto más equitativamente estén distribuidas las oportunidades, mayor posibilidad habrá de ampliar libertades reales y mayor grado de desarrollo humano tendrá una sociedad. Esta visión de desarrollo representa una manera muy distinta de ver la cuestión, ya que la visión liberal tradicional siempre ha puesto el acento en ver cuánto dinero tienen o generan las personas.
La visión de desarrollo humano que buscamos promover en Puerto Rico necesitará centrar su acción en crear un ambiente que ofrezca oportunidades reales a las personas en ámbitos como acceso a servicios de salud, educación, vivienda, agua potable y comunidades seguras. También debe asegurar acceso a procesos de formación y capacitación para el mundo del trabajo y posibilidades de contar con empleos estables, decentes, y con remuneración suficiente para llevar una vida digna. Muchas personas dirán que ello ya existe en Puerto Rico, pero la realidad es que aunque hemos avanzado mucho en atender las necesidades básicas de la población, estamos lejos de que quienes habitamos la Isla tengamos oportunidades reales y la libertad plena para elegir como queremos encauzar nuestras vidas. Más bien, estamos permanentemente luchando para abrirnos un espacio en una sociedad dominada por la arbitrariedad, las injusticias y la desigualdad.
Es a través del aparato estatal que los gobiernos impulsan, o no, políticas y programas dirigidos a expandir oportunidades a todas las personas. La democracia supone –aunque no suele cumplirlo– la existencia de un Estado de derecho y el pleno respeto a los derechos humanos, así como la posibilidad de que las personas puedan influir en las decisiones que les afectan individual o colectivamente. Por ello, la visión de desarrollo humano contempla y promueve la activa participación ciudadana y empoderamiento de las personas y las comunidades.
En los últimos años ha habido mucha discusión en Puerto Rico sobre cómo asegurar un buen gobierno y una gestión pública eficaz en el marco de los enormes desafíos que imponen la globalización, la estrechez económica, la polarización política, y la desconfianza que expresa la ciudadanía acerca del funcionamiento de nuestro aparato gubernamental. Estamos en una coyuntura sumamente compleja, que requiere de decisiones firmes, bien ponderadas, sustentadas en evidencia, y de políticas concertadas que permitan poner en marcha la recuperación económica y el cambio de rumbo en muchos ámbitos en el país. Ese cambio de rumbo urgente, imprescindible, debe encaminarse tomando como guía el concepto de desarrollo humano. Puerto Rico tiene todo a su favor para ser una sociedad creativa, democrática, equitativa, próspera, pero es necesario un nuevo paradigma que oriente los esfuerzos de desarrollo económico, social, político y cultural.
En esta breve nota quiero centrar la atención en tres cuestiones: i) la relación que debe existir entre proyecto de sociedad (o de país) y las reformas del aparato estatal; 2) las mejores prácticas que pueden relevarse del ámbito internacional en cuanto a cómo poner en marcha procesos de reforma que abonen al desarrollo humano y 3) la identificación de algunas herramientas concretas que podrían utilizarse en el proceso de transformar la administración pública puertorriqueña, a fin de garantizar un gobierno abierto, ágil, eficaz y despolitizado, en el marco de ese nuevo paradigma.
¿Qué Estado para qué desarrollo ?
En el devenir histórico, el Estado en occidente ha evolucionado muchísimo. Fue creciendo progresivamente en importancia hasta finales del siglo XX, cuando comenzó a ser desmantelado en virtud del paradigma neoliberal que se instaló entonces y que predicaba el Estado mínimo. Durante casi dos décadas Estados Unidos, Europa y América Latina instrumentaron medidas alentadas por el Consenso de Washington que generaron problemas mucho peores que los que inicialmente se propusieron resolver. Lejos de crecer y prosperar, la mayoría de los países que siguieron la receta neoliberal, incluido Puerto Rico, sufrieron reducción en su tasa de crecimiento, se incrementó el desempleo y se profundizó la desigualdad entre países y adentro de estos. El resultado previsible fue la instalación de la protesta social en algunos y varios países comenzaron a elegir partidos y candidatos cuyas propuestas políticas rechazaban el neoliberalismo como modelo económico. Por ello, a partir del nuevo milenio, una oleada de nuevos procesos políticos han buscado recuperar capacidad estatal y rediseñar instituciones para atender los reclamos de equidad y justicia de la ciudadanía, en el marco de una nueva visión de lo que debe ser el desarrollo.
Apoyados por los avances que se fueron haciendo en los Informes de Desarrollo Humano, que impulsa el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, la mayoría de los países de América Latina, ha comenzado a impulsar reformas de Estado a través de enmiendas constitucionales, comisiones de trabajo, procesos formales de concertación, o legislación puntual. En otros, el proceso de repensar el Estado en función de las aspiraciones de la sociedad está recién en marcha. Las reformas tocan ámbitos muy diversos, como lo es la organización político-territorial, la descentralización política o de servicios, la reorganización de la administración pública, el sistema electoral, la educación, los sistemas de seguridad social y de salud. Encontramos también procesos de reforma más radicales y abarcadores, e integrales, que han requerido Asambleas Constituyentes tales como las que están en marcha en Ecuador y Bolivia, para dar solo dos ejemplos. Todas las reformas han conllevado procesos muy complejos de diseño, diálogo y concertación, y sobre todo, estrategias idóneas de comunicación e implementación para asegurar efectividad.
En algunos países de la región latinoamericana y caribeña se percibe una vuelta a impulsar un desarrollo nacional, popular y soberano; una especie de neo desarrollismo; en otros se busca crear un Estado fuerte hacia el exterior pero democrático hacia el interior; algunos países de histórica vocación concentradora se disponen hoy a descentralizar y a promover el desarrollo local. En Bolivia se afirma una novedosa concepción de un Estado plurinacional, mientras que en otros países se rediseñan los aparatos estatales para generar democracias que trasciendan lo electoral y se ocupen también de lo económico, lo social y lo cultural. Vale insistir en que no hay una ruta única; los procesos de reforma del Estado que están en marcha son sumamente variados y fascinantes y guardan estrecha relación con las aspiraciones del conjunto de la sociedad y una nueva visión de desarrollo. Eso, en sí mismo, es una novedad.
La reforma estatal por la que clama el pueblo de Puerto Rico, debe ir mucho más allá de una dirigida a recortar gastos de funcionamiento para alcanzar balances fiscales. Se impone repensar los objetivos y la organización de los organismos que componen el Estado en el marco de una visión de desarrollo humano, que promueva la democracia sustantiva, el respeto a los derechos humanos, la participación ciudadana y el establecimiento de un orden que ofrezca igualdad de oportunidades para todas las personas. Puerto Rico tiene un desfasaje muy grande entre sus necesidades apremiantes y la capacidad del aparato de Estado para responder a ellas.
Definir un proyecto de país antes de emprender una reforma
Sabemos que hay premura; hay poderosas razones, como la crisis fiscal, para emprender una reforma. Pero para que esta sea exitosa y duradera, debe reflejar lo que la propia sociedad desea lograr como proyecto colectivo; debe encarnar las visiones compartidas por la sociedad. Por ello es importante que reflexionemos sobre cómo puede generarse un proyecto de sociedad, que claramente no puede venir por una orden ejecutiva, ni ser impuesto por un tribunal, y ni siquiera por el poder legislativo, sino que debe emanar de un proceso amplio de diálogo político, de la negociación de intereses particulares y de la capacidad que se tenga de sumar adherentes a determinadas propuestas. No es lo mismo pensar una estructura gubernamental para un proyecto de sociedad basado en una visión neoliberal, donde la premisa central es la primacía del mercado, que diseñar una estructura para un gobierno que se proponga alcanzar el desarrollo humano sostenible. En el primer caso, la estructura gubernamental sería mínima, pues el objetivo del Estado es básicamente promover el funcionamiento de los mercados –laborales, financieros, inmobiliarios, de bienes y servicios, entre otros- así como los derechos humanos vinculados a estos; por ejemplo, la propiedad privada. Esa reforma es fácil de hacer aunque sería muy resistida hoy. En el segundo caso, desde una visión de desarrollo humano sostenible, deberán generar estructuras para estimular, promover y asegurar oportunidades a los excluidos de la dinámica normal de los mercados –porque son altamente imperfectos- y para redistribuir, con parámetros de equidad, los recursos de que dispone la sociedad. Este enfoque, mucho más complejo y adecuado, necesitará reemplazar visiones mecánicas y simplistas por marcos conceptuales multidimensionales y dinámicos.
Demostrado está, muy ampliamente, que los mercados son imperfectos y tienden a gratificar a los poderosos, en detrimento de los que menos tienen. Las sociedades con sistemas políticos neoliberales son las más desiguales, económica y socialmente hablando; generan desigualdades internas y exclusión social. El caso paradigmático es Estados Unidos, que siendo el país más rico del mundo, tiene una importante brecha de desigualdad social, que ha estado creciendo desde hace casi tres décadas. Este crecimiento aumentó drásticamente el año pasado –en medio de la crisis financiera- cuando los ingresos del 1% más rico del país aumentaron casi un 20%, mientras que el aumento para el 99% restante fue de solo un 1%.
Hay sociedades que han podido generar un proyecto donde el poder, los recursos, las oportunidades y los beneficios del desarrollo están más equitativamente distribuidos. Esos han buscado definir la misión y la función gubernamental sobre la base de un paradigma más cercano a lo que se ha llamado el desarrollo humano sostenible. Hay ejemplos claros que podemos mencionar rápidamente. Los países escandinavos, Finlandia, Suecia, Noriega y Dinamarca, están todos comprometidos con la construcción de sociedades equitativas en múltiples dimensiones. Desde hace muchos años, trabajaron arduamente para que indistintamente de cual partido gobierne, las políticas fundamentales en áreas que abonan a equidad tengan consistencia en el tiempo y el gobierno de turno pueda asegurarlas. Así, han llegado a asegurar equidad de género en casi todos los ámbitos de la vida; a desarrollar sistemas contributivos altamente progresivos que permiten redistribuir los frutos del crecimiento económico a toda la población, han generado avanzados sistemas de educación, de salud y de seguridad social, y han logrado la equidad de género. También han instalado la participación ciudadana en la gestión pública para hacerla más eficaz, más transparente y más democrática. Resultado: los cuatro países consistentemente encabezan la lista de los de mejor grado de desarrollo humano del planeta y de mejor calidad de vida.
Entonces, vuelvo a afirmar, que la estructura operativa de un gobierno se diseña en función de los objetivos colectivos que se acuerden en los procesos políticos, que implican dilucidación de intereses, que suelen estar en conflicto, y que requieren de diálogo y concertación entre actores sociales, entre los que deben estar el gobierno, los partidos, la academia y la ciudadanía. Una vez se tiene claro el proyecto de sociedad que se quiere, se puede diseñar mejor el aparato gubernamental que viabilice ese objetivo, amparado en la lógica o la misión que anime el proyecto colectivo.
Puerto Rico tiene que pasar por el proceso de definir su proyecto de sociedad para que las reformas que se impulsen sean viables, duraderas y tengan legitimidad. Los procesos, las maneras en que se llevan adelante los proyectos de reforma, determinan sus resultados y pueden hacer la diferencia entre una reforma que se sostenga y otra que fracase.
Muchos se preguntarán cómo se define un proyecto de sociedad en un país tan profundamente dividido como Puerto Rico, donde desde hace mucho tiempo se ha instalado el perverso razonamiento de que quien gana unas elecciones (sin importar el margen de victoria) tiene el derecho de imponer su visión de sociedad sobre los demás. Generar un proyecto de país requiere un cambio radical de actitud, que hasta ahora, ninguno de los partidos que ha gobernado ha estado dispuesto a explorar. Requiere el reconocimiento de que para asuntos tan importantes como la educación, la salud y la transformación del aparato de Estado es imprescindible generar un proceso de concertación y de acuerdos que permita la formulación de políticas de corto, mediano y largo plazo. Requiere voluntad de diálogo franco y riguroso; requiere escuchar al que piensa distinto hasta encontrar un umbral mínimo que salvaguarde los intereses comunes de la sociedad. Sin ello, seguiremos condenados al costosísimo y agobiante proceso de comenzar todo de nuevo cada cuatro años, cuando cambie el gobierno. Tenemos que superar la cultura del tumba y quema, que parece estar en nuestro ADN de sociedad sometida al régimen de la plantación cañera.
Más allá del aparato gubernamental
Una nueva concepción del Estado vinculado al desafío de lograr sociedades con un alto nivel de desarrollo humano necesita reconocer que el desempeño estatal tiene que ver, no solo con el aparato gubernamental en sentido estricto -es decir su estructura organizativa y administrativa-, sino con la trama institucional del Estado en su sentido más amplio. Las políticas del Estado no solo deben permitir el aumento de la producción de los bienes públicos, sino instrumentar su ejecución de modo tal que las mismas apunten a un reforzamiento institucional y a una progresiva construcción de la democracia plena. Además de las herramientas técnico organizacionales que requiere una reforma de las estructuras estatales, se hace necesario un mejoramiento del régimen democrático, sin lo cual será muy difícil proveer de nuevas capacidades al Estado. La forma política del Estado aparece, pues, como determinante, inclusive para garantizar buenos procesos de reforma administrativa u organizacional. En este sentido, aparecen nuevas necesidades de capacidades estatales, que son de naturaleza múltiple: las técnicas, las de gestión, las de carácter político e institucional.
El género también importa en la reforma del Estado
Quisiera ahora hacer algunas observaciones sobre la necesidad de tener presentes las relaciones de género en los procesos de reforma del Estado y la necesidad de cultivar una mirada muy particular, así como indicadores específicos, para poder monitorear el compromiso de una sociedad a través de su Estado con la equidad de género. Hay preocupación en muchos sectores con la propuesta de eliminar la Oficina de la Procuradora de las Mujeres y es imprescindible asegurar que haya las estructuras idóneas para asegurar una perspectiva de género en todas las políticas públicas. Si es en esa Oficina u otra, podrá verse, pero siempre que tenga claramente definida su misión, que tenga instrumento y recursos adecuados.
La cuestión de género no es un tema a agregar simplistamente a un proceso, como si se tratara de un capítulo más en un informe, o de discriminar actividades contra un indicador de impacto sobre uno u otro sexo. Para lograr incorporar una perspectiva de género en los procesos de diseño, monitoreo y evaluación del progreso o impacto de una reforma del Estado es preciso examinar posibles relaciones de desigualdad, a veces no fácilmente identificables, en todos los ámbitos que esta cubra. Por ello es necesario desarrollar una sensibilidad especial y una praxis acorde para reconocer los mecanismos que acentúan diferencias sobre la base de prejuicios, prácticas culturales, o visiones largamente asentadas en la sociedad. La mirada de género no está supeditada a que la adopten las mujeres, ni está dirigida exclusivamente a ellas. Tratándose de una cuestión de concepción del mundo y de la vida, lo único definitorio es la comprensión de la problemática que abarca y su compromiso vital.
Por lo anteriormente expresado, es necesario relevar preguntas centrales ¿Qué Estado para qué desarrollo? ¿Qué tipo de sociedad queremos promover con una reforma? ¿Qué idea de equidad se maneja -social, étnica, racial, de géneros, de derechos sexuales y de derechos reproductivos? ¿Cuánto y cómo descentralizar el poder y los recursos? ¿Qué matriz de políticas sociales se quiere instrumentar a partir de una reforma? Ciertamente estos temas trascienden el debate de Procuraduría sí o no.
Señales de alerta que indican que es necesario hacer una reforma del aparato gubernamental
Cuando los países se embarcan en procesos de reforma del aparato gubernamental, generalmente hacen un cotejo riguroso de por qué y para qué debe hacerse la misma. En la literatura internacional se relevan un conjunto de observaciones que pueden tenerse en cuenta al momento de tomar una decisión. A continuación comento algunos de los más importantes, observando que en Puerto Rico todos los factores que sugieren necesidad de reforma han estado presentes desde hace tiempo, pero ha sido la crisis fiscal el factor que precipita la propuesta del Ejecutivo. Consideramos urgente y necesario abocarse a diseñar un proceso coherente para llevar adelante la misma, que quiebre la perversidad de aprobar legislación sin consenso porque se tiene mayoría legislativa, para que en cuanto cambie el balance de poder, se descarte lo que se ha hecho.
I. Agotamiento del pacto político existente y dificultades de readecuación de la economía nacional al proceso de globalización en curso
No podemos entrar en una discusión pormenorizada de cómo el Estado Libre Asociado resulta hoy una plataforma inadecuada para encarar los desafíos urgentes que se le presentan a Puerto Rico en materia de desarrollo económico y social, pero algo necesitamos comentar. Los procesos de globalización en marcha dieron a otros países las oportunidades de acceso al mercado estadounidense que Puerto Rico antes tenía en forma privilegiada. Los costos de producción en la Isla aumentaron significativamente por el engarce con la economía de Estados Unidos y muchos otros lugares ofrecen al inversionista mejores condiciones para establecer manufactura. Por la particular ventaja que tuvimos con la sección 936 fallamos en diversificar la estructura productiva del país y cuando la 936 se eliminó no teníamos con qué sustituirla. Además, la entrada masiva de grandes empresas de venta al detal provocó el progresivo colapso del empresariado puertorriqueño en muchos rubros e instaló una voracidad de consumo que hoy presenta múltiples y complejos problemas. El endeudamiento personal y gubernamental pasó a considerarse algo normal y natural, generando una crisis de profundas proporciones. Hoy, Puerto Rico no solo tiene que pagar mucho más por su crédito, sino que está limitado de participar en esquemas de integración regional y subregional, que son imprescindibles para su futuro, porque los demás países del mundo se movieron a valorar el equilibrio fiscal y ello es requerirlo a los socios en los diversos esquemas de integración vigentes.
II. Persitencia del patrimonialismo y la corrupción
La separación entre el patrimonio público y privado es una condición esencial de la constitución del Estado moderno. Según la literatura internacional, las consecuencias políticas y económicas de que persista un uso privado del patrimonio colectivo (patrimonialismo) pueden ser, entre otras:
- El cuestionamiento permanente y la falta de legitimidad del poder público;
- El funcionamiento de mercados sesgados por privilegios y prebendas;
- La reproducción de la corrupción a distintos niveles;
- Serios conflictos de interés en momentos de dificultades por los subsidios y privilegios que suelen otorgarse como consecuencia inexorable de no diferenciar entre intereses públicos y privados.
Todos los factores señalados anteriormente pueden verificarse en Puerto Rico hoy.
III. La pérdida de capacidad y legitimidad institucional
Estudios, encuestas y simple conversación cotidiana muestran que la mayoría de la población puertorriqueña ha perdido confianza en sus instituciones, lo cual es un problema sumamente serio, porque sin confianza no se genera el valioso capital social que es imprescindible para encender los motores del desarrollo económico y social. Nuestros problemas en este sentido están referidos particularmente a:
- Debilidad del sistema de representación: Estamos verificando una sensible reducción en la participación electoral que se evidencia tanto en incremento de los que no se inscriben para votar como en los que, estando inscritos, no se presentan a votar el día de las elecciones. Persiste, además, un fuerte cuestionamiento del poder legislativo y del poder judicial en todas las encuestas y los estudios que se han hecho en el país.Hay falta de transparencia y de mecanismos de rendición de cuentas por parte de los organismos públicos hacia la sociedad, lo que debilita la confiabilidad y la legitimidad institucional.
Son pocas e inefectivas las instancias de participación ciudadana en los distintos niveles de la gestión pública. Esto ha llevado a un Estado fragilizado, débil y proclive a determinados intereses privados.
IV. Ineficiencia, ineficacia y costo excesivo del aparato gubernamental
- Duplicación de funciones: Desde que se instaló la alternancia política en Puerto Rico en 1968, se verifica una práctica perversa de crear nuevas instancias gubernamentales para ubicar los nuevos proyectos del partido triunfador por considerar que las agencias están dominadas por personal afín al partido perdedor. Esto está directamente relacionado con la inoperatividad del sistema de mérito en la gestión pública y supone una enorme pérdida de recursos. En el ámbito de la cultura, para tomar un ejemplo, se fueron creando corporaciones públicas especiales para programas que debieron estar bajo el Instituto de Cultura y hoy se verifica una dispersión innecesaria, a la vez que se duplican funciones y gastos. Otro tanto sucede en el ámbito de salud y de muchos servicios públicos. Esta duplicación se da en casi todos los ámbitos de la gestión gubernamental.
- Extremada politización en la agencias de gobierno; ausencia de un sistema de mérito y baja productividad de los funcionarios: El hecho de que nos hemos movido a un sistema de reclutamiento, ascenso y remuneración en el servicio público, que no está guiado por el mérito, sino por el amiguismo o el clientelismo político, ha significado una baja productividad de los empleados públicos y la persistencia de alta discrecionalidad en la asignación de recursos. Tampoco hay sistemas de evaluación de desempeño profesional y la arbitrariedad en la determinación de compensaciones es la norma. Ello requiere una profunda reforma para instalar el mérito como articulador del sistema de personal, así como mecanismos de evaluación de personal y de actualización permanente de destrezas. La igualdad real de oportunidades debe garantizarse en función del esfuerzo de formación que cada individuo haga para hacerse meritorio a los cargos a que aspire y no en función de los contactos políticos o padrinos que pueda tener.
V. Persistencia de la pobreza, la desigualdad y de la exclusión social
Puerto Rico hace años viene experimentando crecimiento con exclusión, situación que ha empeorado en los últimos ocho años con el estancamiento del crecimiento. Se impone un cambio de paradigma que busque el desarrollo humano pleno y no meramente el crecimiento económico, que no garantiza la buena distribución de la riqueza, ni que se reduzca la pobreza, que sigue afectando a casi la mitad de la población del país.
Por ello, se necesita un aparato gubernamental que pueda instrumentar políticas coherentes de reducción de la pobreza desde la perspectiva de ampliar el horizonte de libertad para decidir por parte de las personas. El potencial de capacidades o habilidades innatas de las personas es básicamente igual al nacer; pero las situaciones de pobreza limitan su desarrollo; las personas no son culpables de su pobreza. Las políticas, las oportunidades y la visión de sociedad lo son. Las condiciones de pobreza afectan la capacidad de tomar decisiones.
La transformación urbana y arquitectónica de las ciudades ha privatizado muchos de los espacios públicos en Puerto Rico, ha generado muros para aislar áreas privadas y ha creado templos de consumo (los «shopping centers») que reproducen las desigualdades sociales. Todo ello es una expresión material e institucional de la desigualdad y la exclusión social. Una reforma del aparato gubernamental en el marco del desarrollo humano debe orientarse hacia la búsqueda de la equidad a través de políticas públicas redistributivas y de discriminación positiva, que sean cónsonas con el nuevo paradigma.
Las mejores prácticas para poner reformas en marcha
No hay una manera única de llevar adelante una reforma del aparato de Estado. Cada país, de acuerdo a sus condiciones, recursos, necesidades y visiones concertadas, deberá diseñar la suya. Vale subrayar algunos elementos importantes para el proceso:
Los métodos pueden ser diversos, pero deben garantizar:
- Diversidad de insumos y perspectivas
- Concertación política y con las fuerzas sociales
- Concepción global de los cambios que se deben impulsar y plan de trabajo racional y estratégico para ir generando las reformas
- Aplicación de métodos de gestión del conocimiento a los procesos de reforma
- Proyectos pilotos en instancias complicadas y donde no hay consenso
- Participación ciudadana en los procesos de evaluación y monitoreo
- Evitar cortes horizontales porque pueden tener impactos diferenciales muy grandes
- Buscar resultados, pero con atención al camino, al cómo se hacen las reformas. El proceso en sí mismo suele ser un generador de experiencias valiosas.
Herramientas para poner reformas en marcha en Puerto Rico
A continuación comparto algunas sugerencias específicas de elementos que deben ser tomados en cuenta en el diseño de un proceso de reforma del aparato gubernamental en Puerto Rico.
1. El desarrollo de sistemas de información estratégica. Si bien en los últimos años la base estadística con la que cuenta Puerto Rico para analizar los problemas que deben encararse muestra mejoras notables, todavía persisten problemas que deben superarse en la ruta de crear una base sólida de información estadística para gestión de conocimiento. También hay problemas de comparabilidad y confiabilidad en las estadísticas que se recopilan. En algunos aspectos esto ha mejorado con el trabajo en equipo del Instituto de Estadísticas, y más recientemente por el esfuerzo que se está haciendo para conseguir asistencia técnica de organismos del sistema de Naciones Unidas, que nos permitan tener metodologías consistentes a nivel regional para hacer comparaciones con otros países. Hay también herramientas muy útiles como lo son los tableros de mando, que permiten la incorporación de insumos del ámbito académico -informaciones sistematizadas, estudios, evaluaciones, etc.- para tomar decisiones informadas en forma más ágil. El desarrollo de una cultura científica y prospectiva necesita trabajarse meticulosamente y puede aportar mucho a racionalizar y mejorar la gestión gubernamental.
2. Uso creativo e inteligente de la informática. Hay por lo menos cinco funciones substantivas que pueden mejorarse con la incorporación sensible de la informática. Estos son:
- Publicar por vía electrónica las convocatorias a todos los cargos públicos y hacer las inscripciones de interesados, como elemento central del proceso de instalar el mérito en la función pública.
- La formación a distancia de funcionarios para mejorar sus capacidades y el servicio público.
- La creación de grupos de trabajo electrónicos para propiciar la innovación en el servicio.
- El uso de modelos de simulación para informar la toma decisiones.
- El gobierno electrónico para facilitar trámites de los ciudadanos.
Todas las esferas de actividad de una institución de gobierno deben involucrarse en procesos de generación y manejo de conocimiento y hacer un uso óptimo de las posibilidades que ofrece la informática, sobre todo para el análisis de escenarios posibles.
3. Diálogos estructurados de concertación. En las pasadas décadas, organismos internacionales, así como instancias académicas, han generado una importante variedad de modelos de diálogo facilitado que se utilizan para llegar a acuerdos entre participantes que tienen visiones distintas sobre un asunto. En Puerto Rico se necesita poner en marcha instancias de diálogos dirigidos a auscultar a partidos, organizaciones y líderes sociales, grupos de intereses empresariales, así como a especialistas académicos, para llegar a través de métodos de aproximaciones sucesivas a acuerdos fundamentales. Esto puede utilizarse para acordar principios básicos de legislación, ya que suele ser mucho mejor que el mecanismo de vistas públicas.
4. Conformación de think tanks en temas clave de las reformas, que puedan evaluar proyectos de ley, reestructurando y revitalizando a través de ellos la Oficina de Servicios Legislativos. Es posible pensar en la creación de bancos de talento, con personas que voluntariamente puedan ayudar en la revisión de proyectos de ley e iniciativas ciudadanas para mejorar su calidad y complementar los insumos que vienen del proceso actual legislativo. Puerto Rico tiene un inmenso caudal de personas que podrían apoyar voluntariamente este proceso.
5. Instalación de observatorios de verificación y monitoreo social. La literatura sobre experiencias de desarrollo humano desde los años noventa está colmada de referencias al tema de la participación y su contribución a la innovación en el diseño y ejecución de políticas públicas. La participación provee para el intercambio de visiones y de saberes, pero se necesitan estructuras que puedan sistematizar los insumos que se generan en estas experiencias a los fines de transformar información en conocimiento. Para ello se han generado varios modelos de observatorios, que sería necesario comenzar a implantar en Puerto Rico.
6. Diseño de programas de actualización permanente, de recalificación laboral y reasignación institucional. Se sugiere facilitar un sistema de destaques y alianzas intergubernamentales que permita identificar los mejores recursos que hay en la administración pública y ubicarlos allí donde puedan desempeñar mejor su función. Esto necesitará de un diálogo sereno y profundo con el movimiento sindical para superar las rígidas definiciones de tareas que suelen imperar. Es imprescindible también contar con los sindicatos para emprender un programa agresivo para mejorar las destrezas de la actual plantilla de funcionarios gubernamentales del país. Entre otros temas, considero imprescindible abordar el uso de las nuevas tecnologías y los temas de ética y transparencia en la gestión pública.
7. Diseño de sistemas de monitoreo y evaluación no punitivos en todos los niveles y ámbitos. En Puerto Rico la evaluación advino a ser una mala palabra. Sin embargo, las nuevas reformas gubernamentales están apostando a una visión no punitiva del monitoreo y la evaluación. Hay excelentes trabajos sobre la generación de indicadores de gestión, la metodología para realizar evaluaciones de resultado y de impacto, a las que Puerto Rico puede acceder fácilmente.
8. Diseño de sistemas de auditoría y rendición de cuentas públicas desde la ciudadanía. Estimulados por la cooperación internacional, especialmente de los países escandinavos que tienen mucha experiencia en el tema, hoy existen mecanismos que permiten a la ciudadanía construir instancias de auditoría social; es decir, de verificación de cumplimiento de las metas que los gobiernos proponen. Ello ha significado mejoras en varios sentidos, a saber: generación de nuevas capacidades en líderes locales, mayor transparencia en la gestión pública, mayor eficiencia en los servicios gubernamentales, y recuperación de la confianza y legitimidad de los organismos gubernamentales.
9. Programa de estímulo a la innovación gubernamental. La organización de equipos de trabajo en las instancias gubernamentales ha demostrado proveer una mayor agilidad e innovación en la prestación de servicios públicos que la tradicional estructura jerarquizada de autoridad individual. También se verifican saltos notables cuando hay incentivos, como premios monetarios, posibilidad de emprender proyectos especiales, entre otros.
10. Comenzar a rediseñar el proceso presupuestario. Presupuestos por resultados, por género, participativo… El presupuesto de un país, una ciudad capital o de un pequeño municipio, puede llegar a ser mucho más efectivo en atender las necesidades de la diversidad de la población y en crear equidad de oportunidades si pasa por el escrutinio de la población que se beneficia del mismo. Para ello, desde hace unos veinte años, centenares de ciudades y pueblos en América Latina, Europa, Estados Unidos y Asia han instituido la práctica de pasar sus presupuestos por filtros diversos como lo son la mirada de género, el cumplimiento de resultados con ejercicios anteriores, así como las prioridades establecidas por mecanismos democráticos como son las votaciones ciudadanas. Ello ha acercado mucho la gestión gubernamental a nivel local, regional o nacional a la gente y ha permitido regenerar procesos de confianza recíproca, a la vez que se forma una ciudadanía más perspicaz, vigilante, activa y comprometida. Puerto Rico está maduro para promover estas iniciativas y hacer proyectos pilotos que permitan sacar al presupuesto del voluntarismo de políticos que generalmente están fuertemente cuestionados.
Como nota final quisiera reiterar que gestar un cambio de paradigma de desarrollo es una responsabilidad compartida en la que todos los sectores de la sociedad necesitan abrir sus cabezas y sus ojos para pensar sin las gríngolas que hasta ahora hemos llevado. El desarrollo humano tiene que ser una aspiración de la población puertorriqueña; de todos los sectores sociales. Es una propuesta seria, sensata y razonable de convivencia. Si hasta ahora no lo ha sido es porque no conocemos, no sabemos, que podemos vivir de otra manera. De una manera menos brutal y violenta, que es lo que genera el capitalismo voraz, basado en el consumo desenfrenado y en la depredación de nuestros recursos naturales. Nuestro modelo de economía y de sociedad está agotado; como también estamos agotados nosotros, que no logramos ver que hay alternativas que están funcionando muy bien en otros países.
Es hora de comenzar nuestra propia agenda de cambio personal para llegar al desarrollo humano, que busca mayor libertad personal, un clima de oportunidades reales para todos, mayor equidad en la distribución de los frutos del desarrollo, mejor convivencia y paz para despegar todo nuestro potencial creativo e innovador. Con nuestro cambio personal seremos capaces de traducir fuerza colectiva en políticas gubernamentales que sustenten el Puerto Rico que podemos crear desde esa visión que recupera la dignidad como eje de la vida.
Termino con un extracto de un bello poema del venezolano Andrés Eloy Blanco, Coloquio bajo la palma, que a mi juicio recoge el sentir de lo que es el desarrollo humano.
Lo que hay que hacer es dar más
sin decir lo que se ha dado,
lo que hay que dar es un modo
de no tener demasiado
y un modo de que otros tengan
su modo de tener algo;
trabajo es lo que hay que dar
y su valor al trabajo,
y al que trabaja en la fábrica
y al que trabaja en el campo,
y al que trabaja en la mina
y al que trabaja en el barco,
lo que hay que darles es todo,
luz y sangre, voz y manos,
y la paz y la alegría
que han de tener aquí abajo,
que para las de allá arriba,
no hay que apurarse tanto,
si ha de ser disposición
de Dios para el hombre honrado
darle tierra al darlo a luz,
darle luz al enterrarlo
Ensayo parcialmente basado en la presentación hecha en el simposio Gobierno y Gestión Pública en el Nuevo Milenio, Cámara de Representantes de Puerto Rico, 12 de marzo de 2014.
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